中共治疆策:经济账之下的冷思考

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4月22日,受中国政府邀请的西方记者参观一所新疆再教育转化中心,外界认为那里存在“种族灭绝”。(AP)

四月中旬,中国官方推出纪录片《天山南北——中国新疆生活纪实》(Beyond the Mountains–Life in Xinjiang),以回击欧美对中国治疆政策的歪曲。在此前,中国与西方世界因为新疆维吾尔自治区人权问题而再度爆发激烈“交火”,起因是新疆棉花生产被认为存在强迫少数民族群众劳动的现象而遭到西方抵制。这一切促使人们思考北京在新疆的统治策略问题。

一直以来,人们相信北京投入了巨大人力和财力以寻求改造新疆,并消除极端主义活动的隐患。从表面来看,这些措施似乎取得了成功,新疆已经持续数年未有发生暴力恐怖主义事件。然而,这背后除了政治争议之外,不少人也在担忧当下治疆策的可持续性问题。而担忧背后,不外乎两个实际问题:其一,中共治疆究竟要花多少钱?其二,它是否超过了新疆的财力,如何解决?

中共治疆到底要花多少钱

先举一个例子。2014年8月,新疆财政厅曾经一次性拿出3亿多元人民币给予和田地区公安机关和3万名当地民众,以表彰他们此前成功围捕了一个暴力恐怖组织。如此巨额的一次性奖励一时引起震动。事实上,根据新疆财政厅的说法,这部分奖励来源于新疆财政,当时新疆财政厅共申请增拨了十几亿元人民币的“反恐维稳经费”。

外界一致认为,相较于中国内地省份,诸如反恐维稳等特殊任务的存在导致新疆的财政开支远较其他省份为高。这一局面在2009年乌鲁木齐“7•5”骚乱事件后显得更加严峻。在此背景下,新疆一般公共预算开支长期居高不下,尤其是公共安全支出巨大极为明显。

根据中国国家统计局的公开资料,“7•5”骚乱后第二年亦即2010年,新疆一般公共安全开支约为128.56亿元人民币。当年,张春贤接替以铁腕治疆著称的王乐泉主政新疆,改推“柔性治疆”。此后数年,新疆一般公共安全开支温和上涨,到2016年张春贤卸任新疆维吾尔自治区党委书记时已增加至300.88亿元人民币。

一般认为,张春贤任内新疆发展经济和改善民生,尤其是从2014年开始主导“访民情惠民生聚民心”行动,要求全疆20万党政机关官员完成轮换驻村一年的政治任务(张春贤卸任后,行动继续推行,五年间35万人次驻村干部走访民众3.8亿人次),新疆经济状况大为改善,尤其是全区生产总值(GDP)在2016年超过9,600亿元人民币,较2010年接近翻番。

不过,张春贤并未能有效遏制暴力恐怖活动。直到2016年8月,原西藏自治区党委书记陈全国上台,在延续张春贤某些既有成功经验的基础上开始推行“软硬两手”策略。早在2014年5月,第二次中共新疆工作座谈会即确立建设“再教育转化中心”等去极端化措施。同样是在这次座谈会上,北京针对新疆任务提出的口号不再是“跨越式发展和长治久安”,而是“社会稳定和长治久安”。陈全国一方面强力弹压暴恐活动,使得暴恐活动在2017年绝迹新疆;另一方面则将“再教育转化中心”建设计划大规模推广。尽管外界无法确定实施这两项重要任务的经费是否完全体现在新疆一般公共安全开支中,但事实上,2017年新疆一般公共安全支出的确暴涨近93%,从2016年的300.88亿元人民币猛增至破纪录的576.39亿元人民币,其中原因不言而喻。(见表)

新疆十年公共安全开支(2010-2019)。(多维新闻)

当然,新疆的“特殊财政开支”可能远不止如此。相较于中国内地省区,作为民族自治地区,新疆在“十三五”期间已经实现了更高级别的十五年义务教育基本全覆盖,而且在少数民族语言教育上需要额外的投入;在少数民族自治区的“扶贫”,尤其是南疆集中连片贫困地区的扶持力度需要更大;去极端化是一项体系化工程,既不是单纯的维稳措施,也不是简单的民生改善项目或者科教文化事业,可能需要动用远超人们想象的人力、物力和财力支持。

财力脆弱?

新疆肩负如此多的“特殊”,那么中共是如何延续在新疆的统治?这些统治策略似乎已经完全奏效,但是能够持续多久呢?

首先,我们必须认识到,被外界认为耗资巨大的“再教育转化”计划,根据中国官方消息已经于2019年底结束。虽然这并不意味着新疆已经彻底解决了去极端化问题,但至少意味着北京没有必要再继续以前的财力投入。事实上,新疆已经三年多没有发生暴力恐怖袭击事件。

其次,尽管新疆投入巨大财力,每年需要借助数以千亿级的中央转移支付才能做到大体上的“收支相抵”,但是实际上,新疆并非财力最为紧张的一个省。

包括新疆在内,2020年中国各地财政收支受到新冠肺炎(COVID-19)疫情影响,当年数据不足为据。本刊记者对比了财政自主权较为接近的五个民族自治地区2019年的数据。数据显示,新疆在五大省级自治区中财政自给率排名第三,不足三成,这意味新疆每花10元钱需要北京补贴7元,自己则只需要付3元钱。这一比例虽然处于全国倒数,但略高于宁夏,更远优于财政自给率最低的西藏(仅为10.1%)。根据2021年新疆财政预算数据,中央将在年内转移补助新疆2,755.9亿元人民币,占当年新疆财政总收入的57%强。新疆对中央的财政依赖已在下降,其自身财政能力在不断增强。

至于最为外界诟病的一般公共安全开支项目,数据证明,新疆并没有如外界所想像那样处于超水平,甚至会影响到新疆整体财政平衡的程度。仍以2019年中国五大民族自治区的一般公共安全支出为例,当年投入最多者的确是新疆,达到567.23亿元人民币;最少为宁夏,仅为66.74亿元人民币。不过,按照万人人均公共安全支出水平看,排名第一的则是西藏,为0.38亿元人民币/万人。新疆支出强度当然不低,位列第二,也达到了0.22亿元人民币/万人,远高于内蒙古和宁夏。广西公共安全支出水平最低。(见表)

中国五大民族自治地区财政支出强度(2019)。(多维新闻)

概而言之,对于新疆的政策维持,中央的确耗资不菲,单单每年的一般财政转移支付即需要两三千亿元人民币的规模,其他专项财政补贴还不算。不过,随着新疆造血能力的不断提升,去极端化已然奏效,事实上新疆的财政收支状况已在改善。当然,中共治理新疆绝非做生意、求盈亏的思路。2014年4月,习近平在新疆公开警告,“多算大账,少算小账,特别要多算政治账、战略账,少算经济账、眼前账。”这表明,即便新疆局面的稳定需要源源不断的资金,北京也不会动摇其既定的治疆策,除非新疆再度出现不稳定。

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