什么是中共推乡村振兴战略的最大挑战

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中国要实现普遍的乡村振兴,还面临很多挑战。图为被誉为中国红木第一村的浙江东阳市南马镇花园村。(新华社)

中国大陆地区的农村(以下简称中国农村)自1978年开始改革至今已有四十三年。随着改革的深入,中国农村的改革也由早期的农业经营制度改革,逐步向覆盖农村政治、经济、社会、文化、生态等各方面全方位的改革推进。根据改革的目标和背景,农村改革可大致分为建国之初为了恢复生产进行的集体农场模式推进、重新确立农村家庭经济地位的包产到户改革、改变农村僵化体制的计划经济向市场经济过渡、适应中国城市化进程的新型城乡关系初步建立以及确保全面建成小康社会圆满收官的农村全面深化改革五个阶段。

农村改革发展的五个阶段

第一阶段从1949至1977年,主要解决战后中国农村恢复生产的问题。在中共建国之初,中国农村生产活动主要效仿苏联,推进集体农庄模式。当时中国大陆地区百废待兴,自1840年起到1949年几乎不曾间断的战争,使得农村地区的人口与生产资料遭到了巨大的破坏。建国之后的中共将恢复生产作为第一要务,而集体农场可以在短时期内集中战后中国所剩不多的生产资料并统一使用,避免了生产资料的闲置问题,为恢复农村经济起到了积极的作用,并使得中国人口开始快速增长,从建国之初的五亿增加到了八亿。

但是集体农场模式也有其自身无法克服的缺点,那就是在平均主义的分配制度之下从事生产的人们干多干少一个样,甚至干与不干一个样,这就要求每一个参与集体农场建设的人都要不计个人得失,全力从事生产才能提高集体农场的产量,但这种设想显然是脱离实际的。在平均主义下,当集体中的个体都开始追求自身利益最大化的时候,为了自己的劳动投入只要少于集体的平均值则收益为正,相反则为负。所以在集体农场模式推行一段时间之后,不可避免的在农村出现了大量消极怠工的农民,极大的打击了农村的农业生产。

第二阶段从1978至1984年,解决的主要问题是农村生产积极性的问题。这一阶段主要就是改变农村的分配模式。中共十一届三中全会确立通过建立家庭联产承包责任制、废除人民公社制度等改革的措施改变了平均主义的分配模式,家庭经济地位得到重新确立,为以家庭承包经营为基础,统分结合、双层经营的农村基本经营制度的建立奠定了基础。家庭联产承包责任制在本质上是放松对农户经营自由的限制,农户成为经济核算单位,使得农户在生产上的投入与其收益正相关;通过以土地使用权和剩余分配权为对象的产权重新界定改变了农民与土地、农民与集体的关系,在农户层面重建了农业生产的激励机制。

第三阶段从1985至2000年,农村资源配置机制完成从计划向市场的过渡。1985年1月1日,中共中央发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》,正式启动以进一步放活农民经营自由和进一步发展商品经济为取向的农产品流通体制改革,自此,中国农产品购销体制由统购统销向“双轨制”转变,尤其是粮食销售方面不再使用粮票限制单位或个人采购粮食的总量,粮食供销逐渐完全由市场调节。

此外,乡镇企业的发展与改革、农村劳动力流动制度改革和农村金融体制改革等,为发挥市场在资源配置中的作用奠定了基础。这一时期农村大型农业机械的使用率逐年提升,使得农村出现了大量的剩余劳动力,且过去中国以国有重工业为主的工业发展模式也为轻工业的发展留出了空间,两者相结合使得农村地区的乡镇企业“异军突起”,迅速发展成为国民经济的重要组成部分,极大的提升农村地区的经济条件。

更为重要的是,中国开始放开城乡二元的户籍管理制度对人口流动的限制,1984年10月,中国开始允许农民自理口粮进集镇落户,放松农民向集镇迁移的限制,之后城市逐步放开户籍政策,允许农村的农业户籍人口进城落户为非农业户口(城市户口);1985年7月,公安部制定实施《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,默许了从农村到城市自发的劳动力流动。大量农村青壮年劳动力进入城市,为中国在改革开放之后的城市化率腾飞提供了充足的人力资源保障,同时进城务工的农民工往往将工资收入带回农村老家消费,也使得城市的发展反哺了农村的经济。

第四阶段2001至2012年,适应中国城市化进程的新型城乡关系初步确立和发展。进入新世纪以后,随着中国城市化和工业化的持续推进,国家经济实力和综合国力显著增强。由于人力成本上升,农村征税成本已远高于征税收入,同时也为降低农民负担,中共开始以“多予少取”为指导方针开始农村改革。2000年3月,中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,拉开了农村税费改革的序幕,改革开始向降低直至取消农业税的方向转变,自2006年1月1日起废止《中国人民共和国农业税条例》,彻底改变了中国延续两千六百年的农村供养城市的城乡关系。

同时,家电下乡与新农村建设等一系列措施也极大的提升了农村基础设施建设和改善了人居环境。但是中国高速的城市化吸纳了大量接受过高等教育或掌握技术技能的农村青壮年人口,留守农村的往往是教育程度偏低或年龄偏大的老人、妇女和儿童。且城乡在公共资源,如教育、医疗和金融等方面分布严重不均,这使得农村人口持续向城市集中,进一步加速了农村的衰落。

第五阶段2013年至2020年,确保全面建成小康社会圆满收官,对农村全面深化改革。2013年11月,十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了全面深化改革的指导思想,在此背景下,中国农村改革也突出综合配套和全面深化的特征,改革的重点主要是解决那些被留在农村的老弱们的贫困问题。2013年11月,习近平在湘西考察时做出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的指示。2014年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,对贫困村和贫困户建档立卡,针对不同贫困户的情况制定脱贫方案,并且明确脱贫方案的责任人。直到2020年,中国完成脱贫攻坚。

同时,2014年以来,中国逐步确立了“落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权”的“三权分置”改革思路,为农村集体经营性资产改革铺平了道路,使得中国农民以土地入股的方式参与大型农场的建设,一方面增加了农民的收入,另一方面大型农场的集约化生产也极大的增加了农产品的产量,降低了农产品的单价。

农村发展最根本问题是找准定位

中国农村在改革开放之后取得的成就是非常巨大的,从1978~2017年,中国粮食产量由3.05亿吨增加到6.62亿吨,增长了1.17倍,人均粮食产量由317公斤增长到477公斤,自2010年以来连续超过国际公认的400公斤安全线。新农村建设、美丽乡村建设、农村生态文明建设的相继推进以及乡村振兴战略的实施,极大的提升了农村在基础设施和公共资源上的短板,如今几乎所有的农村都实现了电网、通讯和通村公路覆盖,互联网普及率达到90%以上。

尽管如此,中国农村发展的前景依然十分严峻。从2015年至2018年,城镇与农村居民的可支配收入分别增长5.87%和6.68%。尽管在年增长率上农村居民略高于城镇居民,但2015年城镇居民人均可支配收入为31,194.8元,农村为11,421.7。而2018年城镇居民人均可支配收入39,250.8元,农村居民人均可支配收入为14,617.0元,从绝对值上来说农村人均可支配收入增加仅为3,195.3元,不足同期城镇居民四年可支配收入增长8,056元的一半。因此城乡之间的差距没有被缩小,相反还在持续扩大。

发展乡村旅游,也成为一些有资源的乡村实现富裕的有效途径。图为2020年4月太行山深处的“彩色村庄” ,山西省壶关县石坡乡南平头坞村。(新华社)

近些年被资本炒得火热的乡村生态旅游、观光农业等也很难独立支撑起农村的发展,因为农村发展的根本还在于城市,而没有理清楚这个关系的前提下,资本热钱涌入农村大面积的发展乡村旅游恐怕很快会陷入难以为继的窘境。

现在农村推行的高品质农业、生态农业、观光农业和乡村旅游其本质是让农村承担城市公园等休闲、餐饮等部分服务功能,若城市不能提供足够有消费能力且有需求的人口,则农村旅游就难以为继。因此,只有依托于城市或城市群,准确承接城市休闲、旅游、餐饮等服务功能,农村旅游才有可能持续发展。但中国城市化率从1980年的19.4%快速增加到如今大约60%,城市化时间太短,多数人落户城市的居民离开乡村的时间并不很久,因此乡村旅游对于这部分人来说并没有多少新奇感与吸引力,且乡村旅游产业也要面对新兴的城市休闲综合体的挑战和挤压,在交通条件远远落后于城市休闲综合体的情况下,乡村旅游未来发展空间并不大。

尽管电子商务可能凭借着土地使用成本低廉的优势在农村区域发展,但电子商务对人才的需求是现在中国广大中西部落后农村无法提供的。从实际情况来看,中国的淘宝村主要集中分布在北京、天津、以及中国东南沿海发达经济板块等平均教育水平较高的区域。这些区域制造业和经济发达,淘宝村正好利用其资源展开了零售业务,实际上是将自己嵌入了城市的产业链之中。

农村发展的障碍是人才缺乏、培训缺乏、竞争意识缺乏、支持机制缺乏,而城乡公共资源差距巨大,如医疗资源形成了乡村卫生室,乡镇卫生所和县(区)或以上才有综合医院的布局。这使得人才很难流向并留在农村,农村的创新增长就无从谈起了。因此,农村未来发展的最根本问题还是要找准自己的定位,将自己嵌入城市发展的产业链之中,同时还需要解决公共资源分配问题,做好将人才引向并留在农村的配套政策,如此方能在未来的发展中不使农村区域掉队。

城市对年轻人有巨大的吸引力,如何将人才留在农村是推动乡村振兴的一大难题。图为浙江省杭州市余杭区塘栖镇塘栖村举行的“千家福”活动。(新华社)

解决中国农村人才短缺的问题,可以借鉴这次全国脱贫攻坚的经验。中共之所以有能力在农村等落后地区彻底消灭绝对贫困,事实上是依靠中国的制度优势,从城镇等人才资源相对丰富的地区抽调大量受过良好教育的人员进入落后地区带领当地民众消除绝对贫困。但这种经验不宜完全照搬,因为这种高强度、高密度的动员体制堪比战时动员,虽然可在短时间内爆发出巨大的力量,但长期坚持则可能弊大于利。截止2020年年底,有超一千八百余人因劳累、疾病或事故等因素牺牲在脱贫攻坚一线,这个牺牲人数是同年因公殉职的警察与辅警人数的近四倍,可见工作强度之大。因此这种方式只适合打攻坚战,不适合打持久战,而农村的发展是一个长久的问题,并非一蹴而就的。

目前中共中央一号文件明确提出了乡村振兴的国家战略,并明确强调了乡村规划不搞大拆大建。相比于过去一刀切的模式,现在更加提倡一地一策,因地制宜,挖掘当地潜力。陕西省北部毗邻黄河的韩城县就是一个成功的案例。过去受制于种种因素,当地民众一度相当贫困,但后来当地发掘该县水土适宜种植花椒树后,打造了围绕花椒产品的一系列产品,如今韩城大红袍花椒已经成为相当有影响力的产品,当地也借此实现了经济腾飞。不过这种一地一策虽好,但它同时也要求对每一地投入相当的高素质人才对当地进行深入的研究后,才能制定行之有效的政策。

但短时间内城镇与乡村之间巨大的公共资源分布不均的问题难以得到根本性的解决,很难依靠农村本身的能力来吸引人才进入并留下。不仅是人才,资金也很难被农村留下。尽管有金融减贫政策的扶持,但资金在农村的投资依然要面对风险高、回报慢等一系列问题,而且农村区域人才的缺乏使得这一问题进一步被放大。

如过去在改造农村环境上,在现实实施中出现了偏差,“大拆大建”现象比较严重,“一年一个样,三年大变样”。有的地方搞大拆大建,“强制”农民“上楼”,不管愿不愿意,生产、生活方不方便。甚至有的大规模拆迁后,安置并不到位,很多拆迁后的农民并没能立即进入新房,反而被拆迁后落得居无定所。大拆大建,不仅浪费建筑资源,也浪费了大量财政支出,资金投入基本无法得到回报,如笔者之前批评过的独山县就举债四百亿却留下大量烂尾楼。

因此要实现乡村振兴的战略,仍然需要依靠中国本身的制度优势建立健全长期、稳定的农村人才轮替制度。可将城市等发达区域的人才输送到农村,几年后允许他们返回并轮换下一批人员前往农村,可以五年为一个周期,与中央政府五年计划同步。同时要对他们在待遇和晋升上做出一定的提升,尤其是对那些做出成绩的人要予以重点奖励,以此抵消农村公共资源匮乏对他们产生的不利影响。确保农村不会出现人才断层,就是确保乡村振兴战略的顺利实现。

(本文首发于《多维CN》第69期名家栏目,作者系中国城市发展与治理理论模型研究者,英国利兹大学环境学部交通研究所博士)

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