中国人大常委会“扩权” 扫清中共二十大人事布局障碍

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3月11日结束的中国全国人大会议被认为赋予其常设机构全国人大常委会重大人事任免权。(AP)

4月下旬,本届中国全国人大常委会第二十九次会议并没有就李克强内阁副总理、国务委员高级成员进行任何调整。但是,中国最高权力机关全国人大的“组织规则”已发生重大变化,料全国人大常委会获得的新授权将有助于中共在二十大前随时按需调整个别人职务。

根据3月份中国全国“两会”期间通过的一份“决定”,全国人大的常设机关全国人大常委会(约170人)将获得中国国务院和中央军事委员会“其他组织成员”的人事任免权,而无须再经过全国人大全体会议的繁琐程序。这一重大规则的变化触发了舆论的敏感神经。

微妙的“权力更动”

中国全国“两会”期间,将近2,900名全国人大代表表决通过一份修改《全国人大组织法》的决定。《全国人大组织法》作为中国最高权力机关的基本运作规则自1982年立法后从未被修改过。那一年,全国人大同时制定了迄今影响深远的“八二宪法”,而《全国人大组织法》则据此界定了中国全国人大及其常委会在国家权力机关的角色和职责范围。

时隔将近四十年,2021年3月11日,中国全国人大通过了一份关于修改《全国人民代表大会》的决定。这一自3月12日起实行的“决定”对原“组织法”进行了多达38项的大幅修订,其中尤以对全国人大常委会的人事任免权变动最为微妙。

其一,国务院副总理、国务委员的任免权“下放”到全国人大常委会。当然,国务院总理仍然拥有提名权。在此之前,中国《全国人大组织法》并未列数全国人大常委会的人事任免权限,仅在第二十二条规定依“宪法规定”。而根据“宪法”,国务院副总理、国务委员的任免权在全国人大而非常设机构全国人大常委会,全国人大常委会的人事任命权限并不包括国务院副总理、国务委员级别,而仅限于“部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选”(均为内阁组成部门首长),以及“中央军委其他组成人员”。

2008年3月16日《人民日报》曾刊登时任全国人大常委会法工委国家法室主任陈斯喜文章《国家机关领导人员是如何产生的?》,明确全国人大常委会有权任免的范围是国务院各部部长、委员会主任、审计长、秘书长、人民银行行长,中央军事委员会其他组成人员(即副主席和委员)等。

其二,对国务院副总理、国务委员的个别人员给予撤销职务的处分可以不必经国务院总理“提请”,也可以由全国人大常委会委员长会议“提请”,这将使得全国人大常委会委员长在撤职处分的“提请权”上拥有相当话语权。

其三,修正案确认了全国人大常委会对军委其他组成人员的撤职权力,在此之前,“宪法”规定,全国人大常委会仅拥有“根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选”,并无撤职权力,罢免权归全国人大所有。

其四,更重要的是,在全国人大常委会获得以上重要人事任免权后,即可以令北京更灵活更及时地实现随时调整这些副国级国家领导人的意图。因为相较于每年召开一次近3,000人参加的全国人大全体会议,全国人大常委会可以每两个月召开一次,必要情况下还可以临时召集,通过权力更集中、程序更精简的方式完成。

概而言之,全国人大常委会在此次《全国人大组织法》修订中获得任免国务院副总理、国务委员的授权,同时也可以授予全国人大常委会委员长会议与国务院总理同等的任免“提请权”,也可以撤销中央军事委员会主席之外的“个别其他组成人员”。

为什么:从时机到“实际”

从20世纪80年代邓小平推行改革,建立规则,逐步实现中国政治生活的正常化后,非正常的人事任命几乎绝迹。这些规则确保了中国高层权力交接的基本稳定。比如,1986年4月,时任中共中央政法委书记乔石兼任国务院副总理即由当时的全国人大年度会议任命。同理,1991年邹家华、朱镕基和1995年吴邦国、姜春云,被任命为国务院副总理,均为内阁届中调整,其实现程序也均为当年全国人大全体会议表决决定,而非全国人大常委会任命。

那么,在此有效的政治运转下,北京为什么依然执意要推行改革,对中南海与人民大会堂之间的权力分配进行微调呢?

这大约有两层相互关联的用意:第一层最为直接,这一体现全国人大常委会委员长和国务院总理二者之间微妙权力再分配的变化,契合了自2018年以来中共党政机构改革的逻辑,即大大提升全国人大作为最高国家权力机关的权力,尤其是对行政机关国务院的“监督”。全国人大常委会副委员长王晨在所做说明中即明确称此次改革为党政机构改革的组成部分,体现所谓“全过程民主”价值。

作为最高权力机关,全国人大选举产生国务院主要领导人,并进行监督约束,其地位不容置疑。而全国人大全体会议一年仅一次,作为全国人大的常设机构,全国人大常委会是它的代表。

此次,《全国人大组织法》修正案确实将全国人大的部分人事任免大权让渡于全国人大常委会,实际上从国家机器的权力分配上赋予全国人大常委会委员长更大的权力,“拉近”全国人大常委会而不是全国人大与国务院的直接关系。可以预料,全国人大常委会委员长将对国务院总理之外的“其他组成人员”享有更直接的监督和任免权,同时这也大大强化了对国务院总理更经常化的影响力。

第二层则是为中共二十大做铺垫。须知,此次人事任免权改革所涉人群均为副国级国家领导人,其中既包括位列中央政治局常委的第一副总理,亦包括其余副总理及中央军委副主席等中央政治局委员多人,以及中央委员若干。更重要的是,按照中共传统,未来接班梯队的雏形已暗含其中,因此有关人选的任何变动都极为敏感。

新的制度安排可以保障中共在全国人大闭会期间,几乎随时进行国务院副总理、国务委员的任免,同时对国务院副总理、国务委员、中央军委“其他组成人员”履行个别人员“撤销职务”的权力,也即对既定的接班梯队可以实现“随时”的调整。

如今,距离中共二十大召开仅一年多,相关人事安排已然提上日程。尽管从经验来讲,北京进行相关人事布局其实并不需要刻意安排这么多“机会”,但是过早确定接班人计划弊病丛生。譬如,这或使中共丧失灵活调整的弹性,而一旦因情况生变又必须进行调整往往授人以口实,上世纪八十年代频繁的接班人调整就受到了“政治生活不正常”、“接班人制度运行不畅”的指责。《全国人大组织法》修订后,全国人大常委会将有足够多的机会考虑这一问题,并灵活布局和个别调整。

值得一提的是,全国人大常委会所获得的新授权挑战了现行中国宪法的既有立法,北京如何解释这种授权的“合宪性”仍是悬案。

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