北京观察|谁来监督党中央

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中共二十大各地方党委换届即将拉开帷幕。中国国家通讯社——新华社北京时间6月1日被授权发布《 中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》,从近期政法系统“反查旧档”到加强“一把手”监督文件,中共显然在为二十大提前做纪律准备。

2017年10月25日,习近平和李克强、栗战书、汪洋等七名中共十九大新当选中共中央政治局常委同中外记者见面。中共中央政治局常委班子是决定中国政治走向的最核心领导集体。(Reuters)

因为一党专政且不同于西方的三权分立,中共的政治体制往往被西方政治人物和媒体批评是缺乏监督的专制体制。又因为监督流程透明度的缺乏,外界一直不甚了解中共到底如何“自我监督”并接受党外监督?中共最高层领导集体——中共中央和总书记是否也会被监督、又接受怎样的监督?

要搞清楚这个问题,就先要弄明白中共的监督体系。根据目前的公开资料,多维新闻整理出中共的监督结构体系如下图:

中共政权监督机构示意图。(多维新闻制图)

首先,中共的政治理论一直将人民的权力置于最高位置,认为人民对中共的权力有着天然的“监督制约关系”。在这个理论逻辑下,中国宪法赋予公民监督国家机关及其工作人员活动的权利,它主要包括:批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权,是公民作为国家管理活动的相对方对抗国家机关及其工作人员违法失职行为的权利。

监督权也是宪法和法律赋予中国全国人大及其常委会的职权。按照官方的说法,人大监督的目的在于:确保宪法和法律得到正确实施;确保“一府一委两院”(国务院+监察委+最高法+最高检)的行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使;确保公民、法人和其他组织的合法权益得到切实尊重和维护。

所以,中国民众以及人大对于包含中共中央在内的一切公权力以及公务人员有最大监督权,存在从下而上的监督投诉渠道。

中国最高监察机关——国家监察委员由中国人大产生并监督,这个2018年3月方才成立的机构,负责中国全国监察工作,同时产生的《中华人民共和国监察法》规定,监察委依法独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

和中国国家监察委合署办公的中纪委,原本是中共党内监督机构,负责对中共的组织和党员领导干部进行监督,并受理处置党员和民众的检举举报。中纪委管辖下有一个特殊的分支是军纪委,这一分支是专门负责军队监督,相关监督流程很少对外报道。

中纪委和监察委合署办公后,则是“机构列入国务院序列,编制列入中共中央直属机构。”“履行纪检、监察两项职责,实行一套工作机构、两个机关名称。”

除此之外,全体中共党员也有自下而上进行党内监督的权利。2016年10月27日,官方公布的《中国共产党党内监督条例》显示:党委(党组)在党内监督中负主体责任、党委(党组)应当加强对领导干部的日常管理监督,掌握其思想、工作、作风、生活状况。“巡视是党内监督的重要方式。”而党员则有监督“领导干部”、“党的任何组织和任何党员”的权利和义务。

中共上述的监督体系统,除了既有的自上而下监督流程,还有自下而上的各种线上线下举报平台,以及根据实际情况定期或者不定期派出的各种形式的巡视监督小组。

中共十八大后,为了规范巡视工作,中共高层推动建立了中央、省(区、市)及县(市、区、旗)三级巡视巡察制度

比如,在中共反腐风暴中,众所皆知的中央巡视组。2017年修改后的《中国共产党巡视工作条例》第九条规定:中共“中央和省、自治区、直辖市委员会设立巡视组”巡视下一级的党委、人大、政府、政协以及法院、检察院,以及政府所辖各部门,国有企业、事业单位等机构的党组主要负责人。巡视组只负责向上级反馈情况,不负责案件办理。

为了检查、督促中央政策在各地方的落实情况,中国国务院2018年开始推出“国务院大督查”,按照先地方后部门的顺序进行实地督查。并于两年后的2020年年底推出《政府督查工作条例》,自2021年2月1日起施行。

中共中央还和中国国务院联合派遣中央生态环境保护督察组,到各地方查看生态环境并了解环保政策执行情况,且在2019年6月联合印发了《中央生态环境保护督察工作规定》。

其他还如诸针对一些专项行动的中共中央扫黑除恶督导组”、中国全国政法队伍教育整顿中央督导组等等。

中国的政体是人民代表大会制度,“一府两院”均由人大产生、对人大负责、受人大监督。图为中国领导人和代表们于2021年3月11日在中国北京的人民大会堂出席闭幕会议。(Reuters)

从上述概述可以看出,中共对自我监督以及党外监督,从架构和逻辑上,设置了自上而下监督、自下而监督上以及平级监督等堪称上下贯通、纵横交错,全覆盖、全时段和全层级的动态监督网。虽然目前仍然有种种不透明的地方被舆论诟病,但是需要承认,中共高层一直在不断提高多种监督力度。

已经成为百年大党的中共,建政也已71年。中共维持政权持续并且有效运转,依靠的必然不仅仅是运气。就如美国布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心(John L. Thornton China Center)主任李成2016年年底所说,“中共能成功地清除薄熙来、周永康、令计划、徐才厚和郭伯雄,就反应出中国政治体制的韧性和修复能力。”

不过,如何统筹协同各类监督力量,形成监督合力,发挥监督网络的叠加效应?又佮在加强监督力度的同时,给所有官员足够的发挥个人能力的空间?是作为中国唯一执政党的中共下一步需要思考并解决的现实课题。

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