《新大西洋宪章》全文曝光 美英穿新鞋走老路?

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中美关系对抗愈演愈烈,美国总统拜登与英国首相约翰逊签署了《新大西洋宪章》以应对中国崛起所带来的挑战。有分析认为,美国新“结盟政治”的两大支柱是跨大西洋伙伴关系和印太战略同盟。从近来日本、澳大利亚等国的态度看,从地缘政治、经济和外交等不同层面对中国的围堵之势已初具规模。但分析表示,美国的“结盟政治”仍旧是“穿新鞋,走老路”,凭借意识形态与西方中心的国际法原则划分敌我,无益于应对今天人类面临的诸多全球危机。本文原载于《文化纵横》杂志2021年第3期(6月刊),原题为《“结盟政治”重现?》,作者北京大学法学博士孙竞超。

当地时间2021年6月10日,拜登(Joe Biden)与约翰逊(Boris Johnson)在英国康沃尔郡进行首次会晤,并签署《新大西洋宪章》(The New Atlantic Charter)。该宪章共计八个部分,与80年前的美英《大西洋宪章》遥相呼应。《新大西洋宪章》重申英美价值观的共同性,强调加强全面合作、共同捍卫“以规则为基础”的国际秩序,提防“那些会破坏规则的人”,声明在事关全球治理的重大事项上保持共同立场,力图重塑被新冠危机重创的国际秩序。

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本文指出,拜登上台之后,美国“结盟政治”回归趋势明显,志在“再当群主”。拜登政府希望通过一系列价值观外交与结盟外交,中断特朗普(Donald Trump)时代的“退群”方略,试图“重新进群”。如各方所分析,新一轮“结盟政治”很大程度上是希望寻找并巩固盟友,以应对中国崛起所带来的挑战。此外,美国的“结盟政治”还将受到国内政治与同盟国发展境遇的持续扰动。盟友们的谨小慎微、怀疑态度和对冲策略,将是拜登政府外交过程中前所未有的挑战。

▍同盟剑指中国

2021年4月16日,日本首相菅义伟应美国总统拜登邀请到访白宫,双方就美日共同面对的政治议题和全球挑战进行了沟通和对话,随后发表了题为《面向新时期的美日全球伙伴关系》的领导人联合声明,重申了美日之间的同盟关系。

声明将新时期的美日同盟描述为一种“不可磨灭的”同盟关系,认为该同盟关系构成印太地区乃至全世界和平与安全的奠基石,它得以达成的基础在于自由、民主、人权、法治、国际法、多边主义、自由和公平的经济秩序等普世价值及共同原则。该声明指出,保持美日双方牢不可摧的同盟关系的首要共识和目的,在于维护印太地区“在我们认同的普世价值及共同原则”基础上实现自由和开放,并且促进包容性经济的繁荣。双方共同呼吁认同上述价值及原则的国家加入维护印太地区自由开放的事业中来。在此背景下,一个锚定印太、剑指中国的美日新同盟呼之欲出。

拜登当局将日本视为其在印太地区最有影响力的盟友和前哨,在履职之初便与日方展开了一系列密切接触。2021年1月27日,上任不满一周的拜登与日本首相菅义伟通电话,就地区安全和朝鲜半岛无核化等问题交换意见,其中不乏承认日称“尖阁列岛”(即中国称“钓鱼岛”)在《美日安保条例》第五条保护之下等高度敏感话题的讨论。美日两国在3月举行的安保磋商委员会(“2+2”会议)发布联合声明,时隔52年再次在领导人联合声明中提及台海问题,加重了该问题的政治分量。美国国务卿布林肯(Antony Blinken)、防长奥斯汀(Lloyd Austin)均将日本作为就任后的海外首访地,而菅义伟则成为拜登就任后的首位白宫访客,在日相赴美之前,美国国家安全委员会主管对华政策的印太协调员坎贝尔(Kurt Campbell)还曾秘访日本,与日本政府高官围绕可能发布的声明内容进行交涉。

美国在对待日本的态度上释放出的积极信号,也会影响到美国的其他亚洲同盟国。韩国总统文在寅在美日发表联合声明的当天宣布将于5月底访问华盛顿,这场“美韩会”亦可能给本就微妙的中韩关系带来变数。

▍拜登结盟战略的目标、支柱与路径

重申日美同盟是拜登政府价值观外交和结盟外交的重要环节。与前任总统特朗普推行的以“美国优先”为代表的单边主义外交政策不同,拜登政府希望通过价值观外交和结盟外交等方式实现“重新进群”甚至“再当群主”,借以恢复自身在国际舞台上的影响力和行动力,从而为后疫情时代的中美博弈谋得尽可能多的优势。

为了应对中国崛起给现有国际体系带来的巨大挑战,美国智库大西洋理事会(AtlanticCouncil)斯考克罗夫特战略与安全中心组织发表了一系列全球战略报告。其中,《2021年全球战略:针对中国的联盟战略》开篇便指出,要想成功解决中国崛起带来的挑战,就需要志同道合的主要盟友和伙伴进行密切协调,做出全球反应,这些“志同道合的主要盟友和伙伴”包括D-10(美国、日本、德国、英国、法国、意大利、加拿大、韩国、澳大利亚和欧盟)国家和其他北约国家,以及其他形式的非正式伙伴。

以应对中国构成的挑战和机遇为共同任务,该报告提出了指导后续行动的长期和短期目标。该报告认为,长期来看,美国的这些盟国和伙伴国更愿意与中国保持稳定关系,避免永久对抗,并在共同关系的问题上进行合作,希望将中国调整成一个基于规则、尊重个人权利和合法利益的负责任的成员;短期来看,它们必须阻止中国继续威胁其在经济、外交、治理、安全和公共卫生领域的利益,为此,盟友和伙伴应该保持开放的沟通渠道,找到相互合作的领域。同时,该报告提议美国在执行战略过程中采取双轨办法,一方面,寻求与盟友和伙伴进行更深入的合作,以制定协调一致的战略来防范中国;另一方面,在有可能合作的问题上与中国接触,以期恢复一个充满活力的世界规则体系。

5月3日,在英国伦敦召开的七国集团(G7)外长会议上,与会者花费了大量时间讨论中国问题,并在5日发表了联合公报。公报指出,一方面,G7鼓励作为主要大国和经济体的中国建设性地参与基于规则的国际体系,期待与中国就应对新冠肺炎疫情、促进后疫情时代的经济复苏和地区及全球和平、安全与繁荣开展合作;另一方面,G7在公报中强调这是一种有条件的合作,前提是中国必须承担相应的国际责任,必须尊重人权和基本自由。从公报内容和措辞可以看出,美国的“对抗-合作”结盟战略已取得初步成功,德、意、法等美国的欧洲盟国对华立场趋于强硬,开始向拜登政府靠拢。

寻找并巩固盟友,是美国针对中国的结盟战略可行与否的关键,这一战略的两大支柱则分别为跨大西洋伙伴关系和印太战略同盟。大西洋理事会在《中国计划:跨大西洋的战略竞争蓝图》报告中清晰地描绘了针对中国的跨大西洋同盟的可行性及发展方向。该报告指出,三个发展趋势为跨大西洋国家提供了一个协调一致促进和保护自己利益的机会:第一,当下中国在促进中国利益方面变得更加外向、自信和自主,这使得在过去一年里,亚洲发生涉及中国的公开冲突的风险有所增加;第二,美国两党已形成共识,认为应对中国的最佳方式是与全球伙伴统一对抗;第三,欧洲领导人对中国的疑虑越来越多,总体上倾向于与拜登政府合作,这为加强跨大西洋合作铺平了道路。

在共同应对中国问题上,该报告为拜登政府提供了基于结盟外交战略的八步走蓝图:建立新的跨大西洋对华协调机制;形成关于中国战略意图的跨大西洋共同情报网络;设计跨大西洋对华共同目标;在这些目标的基础上,构建一个集斗争、竞争与合作于一体的跨大西洋对华共同战略方针;在跨大西洋利益一致的领域设计具体举措,以应对中国的“侵略行为”;在跨大西洋同盟内部存在分歧和不对称的领域管理对华方针,尽可能减少分歧;在涉及全球共同利益的领域与中国合作,同时监督中国是否遵守规定;与亚洲伙伴协调好每一个步骤。该报告着重强调,随着越来越多的全球经济和政治权力从西方转移到亚洲,与印太地区志同道合的国家合作,对管理中国崛起比以往任何时候都更加重要。

拜登政府寻求在跨大西洋伙伴之间达成共识,目的是为了应对中国崛起带来的挑战,而将这一战略共识转化为经济和地缘政治层面的行动,又离不开印太盟友的支持与配合。这一蓝图已然通过重启美日澳印“四方安全对话”(QUAD)机制的方式得以逐步落实。2021年3月12日,四国首次发布领导人级别的联合声明,重申“四方安全对话”的精神,通过追溯因2004年海啸灾难救援启动对话机制的初衷和四国对于普世价值和共同原则的认同感,强调该对话机制的根本目的在于应对危机。因此,为了应对当前新冠肺炎疫情造成的全球灾难,气候变化带来的威胁,以及印太地区面临的安全挑战,确保该区域的开放与自由,重启QUAD机制势在必行。同一天,重启后的“四方安全对话”峰会将四国的同盟关系细化为“疫苗伙伴关系”“气候工作组”和“关键与新兴技术工作组”,企图在涉及印太地区当前核心利益的议题中彻底排挤中国的话语权。如是观之,拜登结盟战略的两大支柱已搭建起来,从地缘政治、经济和外交等不同层面对中国的围堵之势已初具规模。

▍美国结盟战略的现实困境

在经历了特朗普政府短视、多变和不值得信任的单边主义外交灾难之后,拜登政府在外交领域的同盟政治似乎意味着某种具有可行性的修正和回归正轨。这凸显了美国试图修复被特朗普政府破坏的国际信誉,重申自身全球领导力的战略意图。布鲁金斯学会高级研究员罗伯特•卡根在《不论喜欢与否,都是超级大国:为什么美国人应该接受他们的国际人设》一文中强调,即便在美国强权衰落的过程中,美国依然无法通过偏安一隅的方式保有自身的安全和自由主义价值观,这一运行了七十余年的世界秩序已与美国强权融为一体,作为唯一能够支持当前世界秩序的强权,维护秩序并迫使挑战者承认秩序本身便意味着维护美国的国家利益。然而,要想通过修补同盟关系实现大国竞争的战略目标,拜登政府还面临着种种现实困境。

首先,美国需要面对特朗普外交政策带来的长期负面影响。波士顿大学政治学与国际政治研究教授约翰森•科什纳在《消失但未被遗忘:特朗普的长期影响及美国信用的终结》一文中指出,虽然特朗普只执政了一届的时间,但其总统任期会给美国在世界上的影响力带来长久的影响,特朗普短视和自私的行为让美国的盟友们看到了美国外交政策的深度不确定性,这无疑会影响它们在与美国打交道时的预期。自特朗普之后,美国在亚洲、欧洲和中东地区的盟友纷纷开始质疑美国所拥有特权的正当性。即便新当选的拜登总统与特朗普之前的总统们一样,在外交立场上持中间偏自由的国际主义观点,其他国家也无法迅速从特朗普引发的信任危机中恢复过来。科什纳敏锐地指出,亚洲对于美国的观感是最具影响力的,“亚洲的未来取决于政治计算,而不是军事冲突。区域政治的参与者们将猜测美国未来在国际上的所作所为和可信度”;美国在亚洲的盟友关系并不是坚不可摧的,它们对于美国的信任程度取决于“美国是否愿意持续参与亚洲事务”。

其次,国内重建将构成拜登政府的工作重心,美国外交将更多服务于美国人民的利益。布林肯在就任国务卿后的第一次重要演讲中阐述了拜登政府“以美国人民为中心的外交政策”,他指出,美国当前国内政策和外交政策之间的区别已经不再明显,外交政策方面的优先事项同时是国内和国外问题。布林肯将美中关系视为21世纪最大的地缘政治考验,提出必须以强势地位与中国竞争、合作和对抗,其最终的目的是为美国人民的利益服务,反映美国人民的价值观。他呼吁在中国问题上与盟友合作,实则奉行的是“开明自利”原则,鼓励盟友共同承担责任,但在美国参与国际安全和全球经济规则制定时,始终将美国人民的利益放在中心位置。与之相呼应的是,美国有线电视新闻网记者埃莉斯•拉波特在《沙利文模式》一文中指出,拜登政府的国家安全顾问杰克•沙利文(Jake Sullivan)在思考重新构建美国的国家安全政策时,也转变了自己的传统外交政策共识论,开始关注外交政策对中产阶级的影响,认同拜登所称的“中产阶级外交政策”。从这一立场出发,对于沙利文来说,盟友是美国的力量源泉,而维持美国的全球领导力则是一种让安全威胁远离美国海岸线的“低投资、高收益”的方法。此外,曾在特朗普政府中担任临时代理国家安全顾问的查尔斯•库普昌(Charles Kupchan)也在《受限的巨人:国内重建需要克制的外交政策》中指出,新政府必须关注国内建设,但这将不可避免地以牺牲美国的海外利益为代价,拜登的外交政策注定受到国内极化政治和衰退经济的限制,然而“只有当美国把内务整理好,它才会有政治和经济手段在国外提供有意义的领导”。

再次,美国转向国内建设,将严重影响在同盟中的领导力,美国盟友将不再一味追随美国,而是更多奉行对冲战略。美国作为民主大国榜样的影响力和号召力仍在持续衰落,相对安全的地理环境往往使得美国人民倾向于偏安一隅。然而,不愿承担大国的国际责任,是同盟政治的大忌。卡内基国际和平基金会前主席、杰出研究员杰西卡•马修斯(Jessica Tuchman Mathews)在《当下重新创造?对此,美国外交政策必须回炉重造,而不是恢复原样》中指出,尽管拜登认为特朗普的执政期是美国可以快速纠正的反常时期,然而完全恢复到特朗普时代之前的美国外交关系已毫无可能,世界和美国都在飞速改变,未来其他国家可能会越来越轻视美国的主张。美国自身领导力的式微可追溯至2003年入侵伊拉克以及2008年的全球金融危机,并且美国的衰落不仅发生在外交领域,当前在应对国内疫情和疫苗分配问题上,美国也充分暴露出缺乏优秀国家应有的领导力、国内民众不愿意为公共利益做出牺牲以及公共卫生体系的深度不公和管理无序等诸多弊端。马修斯指出,因为美国名誉受损和榜样力量的衰落,美国的盟友们在与之合作时可能会变得更加小心翼翼甚至满腹疑惑。马修斯认为,面对摇摆不定的美国,即便是最亲密的盟友也会将对冲战略作为合乎逻辑的回应方式:纵使美国提出的政策备受欢迎,它们依然要避免做出重大承诺,保持选择的开放性。外国盟友们的谨小慎微和怀疑态度,将是拜登政府在外交舞台上要面对的前所未有的挑战。

最后,虽然大国竞争的国际政治前景似乎已无可避免,但如今活跃在国际舞台上的不只有主权国家,国际组织、地区性组织和体系甚至私人基金会也在应对危机中发挥了重要作用。对此,前美国国务院政策制定主管、“新美国”智库CEO安妮-玛丽•斯劳特(Anne-Marie Slaughter)和普林斯顿大学高级研究员戈登•拉法格在《打开秩序:一个更具包容性的国际体系》中指出,面对诸如气候变化、流行疾病、不平等和网络攻击等威胁与挑战时,国际社会必须调动更多参与者的积极性,国家之外的主体乃至地方政府官员同样可以发挥关键性作用,互联网技术的发展亦对此趋势起到了推波助澜的效果,依靠非国家行动者的影响力,不失为应对全球危机的一种新选择。与此相比,就目前的两大支柱战略来看,拜登政府的同盟政治依然是一种“穿新鞋、走老路”的决策,依据意识形态和所谓国际法原则划分敌我的做法,无益于应对今天人类面临的诸多全球性危机。

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