香港是不适宜规划 还是不懂得规划

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在2021年3月中旬,第十三届全国人民代表大会通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(下称“十四五”规划),各部委和地方政府随后纷纷出台相应解读文件、制订详细执行政策,致力以“规划”回应“规划”。不过,在一河之隔的香港,特首及司局长只是撰写网志以表“欢迎”,似是以“表态”响应“规划”。事实上,不少香港人往往闻“规划”色变,到底是香港不适宜“规划”,还是香港不懂得“规划”?

很多人认为,香港之所以未有系统性地制订社会经济发展政策以响应“十四五”规划,源于“一国两制”之下香港奉行有别于内地社会主义一制的资本主义制度,所以不适宜也不需要进行任何规划。著名社会学家、香港教育大学副校长吕大乐曾于2014年在论文《一个有边界的全球化城市:1997年后转变中的香港处境》为香港转型困局把脉:“香港社会、经济需要大力度地、集体地寻求一次转型,摸索新方向,尝试新的策略。但香港社会—由政府到商会再到市民—一向不善规划。事实上,他们也不喜欢规划。”

港府过去缺乏制定良好规划并实践目标的能力。(HK01)

意识形态迷思 资本主义不需“规划”?

吕大乐这样解释香港社会“不喜欢规划”的因由:“有的对市场深信不疑,认为只要对市场讯号作出响应,那么‘船到桥头自然直’,毋须多做无谓的事情,同时亦免得(港府)愈帮愈忙。有的则不接受由港府来引领或牵头,觉得不如由下而上,自发创新……再者,以今天港府的具体状况而论,就算市民一改常态,接受由港府来牵头推动发展,它亦因欠缺管治上的能量,无法建立共识或定出未来发展大方向,排除阻力,把政策成功落实。”

所谓“免得(港府)愈帮愈忙”、“不接受港府牵头”,简单来说就是“市场至上”的经济自由主义,又或是崇尚自由放任的原教旨资本主义,自然对由政府主导的“中国式规划”敬而远之,甚至认为它是“计划经济”或“社会主义”的独有产物。不过,改变已然发生。首先是资本主义在变,各地开始出现对利伯维尔场的反思和对“强势政府”的呼唤。2018年诺贝尔经济学奖得主保罗·罗默(Paul Romer)早前在香港大学经管学院举办的“香港经济前景展望”研讨会上指出,过往全球过分信奉利伯维尔场原则,因而弱化政府在社会、经济管治的角色。他预言,弱势政府的发展模式可能已到尽头,因为未来有部份工作只有强势政府才可做到,而2008年金融海啸及2020年新冠疫情正好是社会需要“强势政府”的例证,因为“当人民太依赖市场,便无法保护公众利益。”

然而,呼唤“强势政府”,并非要求港府“直接干预”市场,而是希望港府能够利用“有形之手”破解市场盲目逐利而衍生的社会问题。根据保罗·罗默的演讲,社会一般以“对社会有益或有害”及“对市场有利或无利”分辨经济活动;作为有为政府,就算有关活动对市场无利可图,但只要有益于社会,就应加以扶持,反之如果有关活动有利于市场却危害社会,就应加以监管。例如,基础研究就是对社会有益但在市场上无利可图的,而金融活动中的比特币(bitcoin)则是有利可图但会助长犯罪的,其破坏程度甚至“远超核能”,但“我们用难以置信的谨慎来监管核能,却让金融在历史中不断重复破坏,且这些损害会继续发生”。他又警告,香港过去通过“小政府、大市场”在许多方面取得优势,但优势已经愈来愈少,却仍十分依赖市场。

其次,是“中国式规划”也在变,港府角色有所调整、对市场的直接干预逐步减少。香港浸会大学经济系主任郑毓盛梳理道:“以前是‘五年计划’,现在是‘五年规划’。”文件由“计划”变“规划”,性质也从“指令”变成“指导”和“协调”,而“十四五”规划是一份“纲要”,当中大多数是“预测性指标”而非“约束性指标”,仍需其他部委和地方政府据此制订“因地制宜”的执行方案。他又指出,有“小国务院”之称的中国国家发展改革委员会前身为中国国家计划委员会,“以前‘计委’是‘指令’性质,很大权力,‘命令做甚么都可’,但现在变为‘指导性’,主要负责批示成立重大项目。”

呼唤“强势政府”,并非要求港府“直接干预”市场,而是希望能破解市场逐利而衍生的社会问题。 (HK01)

不难看出,市场经济为主的资本主义社会与港府制定经济发展的规划,其实可以分别扮演更大角色,两者并不矛盾。前香港特首董建华牵头的智库“团结香港基金”副总干事黄元山比喻,就算资本主义的公司一样会有战略和规划,“JP.Morgan(摩根大通)都会想一下市场在哪里、目标在哪里。如果艘船懂自动行驶,请CEO(执行长)来做什么?大家每日上班下班就好了。”郑毓盛亦厘清,所谓“规划”并非港府“干预”市场,而是要求港府具备战略思维,进而促进培育市场。例如,“十四五”规划中提及香港要打造国际航运中心:“香港机场如何定位,可能牵涉航权、与内地机场的分工,全部都需要讨论。”以航权为例,其涉及国家空域安全,航空公司不可能通过经济手段解决,需要香港机管局官员和内地政府作政治层面协商。

然而,郑毓盛认为香港并不适合制定“规划”和“指标”,因缺乏体制保证。见证过多届令人失望的执政后,郑毓盛对港府能力不抱信心。他解释,与规划同样重要的是“激励系统”,内地已建立相应体系保证规划成效,例如地方官员升迁必须拿出政绩,所以任内都会尽量达标。反观香港,一旦“规划”将面临“谁能做”和“如何做”两个问题。他慨叹,公务员当中有不少通才精英,但他们不熟悉产业发展,亦不知如何做起;就算由北京作出规划,本地也没有激励系统促使他们完成目标。

“谁能做”和“如何做”,对应的正是执政者的规划能力和执行能力。也就是说,不是资本主义社会不适合做规划,而是港府过去缺乏制定良好规划并实践目标的能力,从而造成了前文所言的港府“不应做规划”的负面印象,跌入“塔西佗陷阱”的恶性循环。

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