与不丹加速边界谈判 中国大陆“定型”仍长路迢迢

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中国大陆自从2008年底跟越南完成陆地勘界立碑工程后,已有十余年没有新的陆地边界重大进展,与其接壤的14个周边邻国中,仍有不丹、印度未能与之完成全面划界,并曾相继爆发2015年洞朗对峙、2020年加勒万冲突,在这个背景下,中国大陆外交部近日发布与不丹签署的《关于加快中不边界谈判“三步走”路线图的谅解备忘录》,其实具有重要意义。

所谓“三步走”,是邓小平提出的现代化发展战略,象征着有计划地稳步前行的发展方向,移植到外交话语上,则是对外交关系分阶段深化的期许。然而,此次中国大陆与不丹“三步走”的步骤究竟是什么?在官方的新闻发布中并未明确提到,若把签订《备忘录》视为第一步、边界谈判视为第二步、建交视为第三步,则后两步的走完,显然将与国际形势的复杂变化息息相关。

首先,美国不打算在一体两面的边疆与少数民族问题上放过中共。拜登(Joe Biden)近日已经“揭竿而起”,强调全球领袖不应该对新疆维吾尔人被欺压与强迫劳动予以漠视,再加上美国在10月14日联合国大会的无记名投票中获得168票,重新加入联合国人权理事会,显然将把人权理事会视为楔入中国大陆边疆问题的堡垒,而由于定界问题是“国家正常化”的基础,故北京解决边疆地区未定界议题的压力已然加大。

再者,从不丹的角度来看,如果说不丹也怀有国家正常化的目标,则与中国确立边界无疑是个很好的切入点,因为不丹的外交与军事高度受到印度控制,1949年双方签订《永久和平与友好条约》,明定“不丹政府同意对外关系以印度政府意见为指导”,作为印度政府承诺不介入不丹内政的交换,这样的代价就是不丹对外关系以及国家安全长期仰新德里之鼻息,形同不是一个严格意义的完整主权国家。

锡金王国1975年遭到印度吞并的教训,至今仍值得邻国不丹警惕。(Getty)

对不丹而言,如果能与中国大陆签订边界条约,也等于是获得强而有力的主权保证,避免步上邻国锡金王国的后尘。而不丹跟中国边境争议主要集中在白玉、墨拉萨丁、洞朗周遭等区域,其中还涉及中印藏南地区争议边界接壤,但是自1984年开始进行的中不边界谈判已进行过24轮,这些边界争议区相信已经没有太大的歧见,达成缔约并非难如登天。

不过,印度想必不乐见这种情况发生,因为印度自诩承袭英国殖民下印度帝国的遗产,而对喜马拉雅山脉诸王国的军事侵略、乃至于内政主导,过去就是英国殖民者经营印度北疆的重点,这样的观点并被当代印度共和国继承,新德里不仅软硬兼施使得数百个土邦君主答应加入印度共和国,还先后与不丹、尼泊尔签订特殊化的“友好条约”,更在1975年直接并吞锡金王国,近年对克什米尔自治区的改制行为,也是印度“国家正常化”的显著工程之一。

对于中国大陆与不丹此次签定《备忘录》,印度外交部仅简单表示“我们注意到了”,可以看出印度政府的冷淡,而印度强调“印度也一直在与中国开展边界谈判”,更是暗示不丹的领土立场可以被印度保护。然而,不丹愿意与中国大陆签订议界备忘录,显示不丹已经决定在台面上自行主导边界谈判问题了。反过来说,印度与中国大陆的陆地边界极为漫长、且歧见极深、近期还曾爆发过军事冲突,距离完成相关谈判、勘定边界,还相当遥远。

中印边界对峙近日持续升温,外媒估计双方在LAC沿线部署兵力达10万以上。(微博@视角志)

值得一提的是,中国大陆的海上边界也是难题,除了两岸分治涉及钓鱼岛与日本争议外,南海诸岛领土主权竞争者还包含越南、马来西亚、菲律宾、文莱、印尼等国,背后美国与其盟友“自由航行”的力道也不可忽视。目前南海议题的进度是2021年底中国大陆与东盟可能完成“南海行为准则”,若是如此,则主要问题或将转而集中在两岸关系与中日关系上。

从国家正常化的角度来看,边界的定界是现代国家行使主权范围的基础,但自1960年中共首度完成《中华人民共和国和缅甸联邦边界条约》迄今,60年来仅完成12个陆上邻国的定界,且自2009年后就没有重大进展。这其实也反映出中国大陆“国家正常化”仍有很大的障碍,虽然此次中国大陆与不丹边界谈判“三步走”可能有所突破,但距离解决整体边界问题,仍有漫漫长路。

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