【多维CN】中国是不是发展中国家 华府和北京各有坚持

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第74届联合国大会9月30日闭幕。会议期间,中国国务委员兼外长王毅在中国对外政策以及自身在世界的定位上作出不少论述。

9月24日,王毅在联合国的讲话中表示,中国没有"称王称霸的基因","无意在国际舞台上玩什么 '权力的游戏'"。他还承认,当前乃至今后可预测的时间里,美国仍是世界上综合国力最强的国家。他说:“我们的人均国民收入、人类发展指数以及科技教育水平与美国还有很大差距。"他强调中国仍然是一个发展中国家。

在中美贸易战之外,美国总统特朗普(Donald Trump)正在展开的另一个战场——中国“发展中国家”的地位。王毅的上述讲话或许也是对此的回应。

王毅在联合国的讲话再度强调了中国发展中国家的地位。(Reuters)

美国对世贸组织的最后通牒

特朗普在7月底向世贸组织(WTO)下了一道最后通牒:要求修改一项规定,即允许各国决定自己是否符合“发展中国家”资格。

根据白宫发布的备忘录,美国认为,“当最富有的经济体要求发展中国家的地位时,这不仅损害发达经济体,而且损害真正需要特殊和差别待遇(S&D)的经济体。”该备忘录以中国为例,说明了中国的出口贸易之体量、高科技产品出口增长之多、对外直接投资规模之大、世界500强企业之多,国防开支和太空实力等数据,列举中国是如何“发达”。

从表面上看,美国的质疑似乎合情合理:面对已经成为世界第二大经济体、第一贸易大国、二十国集团(G20)成员的中国,发出“它为什么还是发展中国家”的感叹,看起来没什么错。但深究起来,为什么“发展中国家”的标签一定要用经济体量、进出口数据总额来衡量呢?

按照人均国民收入来看,2018年美国人均收入是印尼的16倍,是越南的26倍,是印度的31倍,同时也是中国的6.6倍。美国采用的数据,其实忽略了发展中国家成员在人均收入水平、科技发展、经济结构、地区差异、社会管理、发展质量等诸多方面与发达成员的差距。若从这个角度来看,这些国家在WTO享有差别待遇也实属合理。

特朗普对中国发展中国家的地位开炮,这是中美贸易战之外的又一分歧。(Reuters)

从根本上来说,美国的诉求和发展中国家如何认定并没关系,而是出于对美国在WTO规则下“吃亏”的判断。特朗普口中,美国成了现行规则的“受害者”,但美国站在价值链上游从全球贸易中得到的好处,特朗普绝口不提。一个例子就是绝大部分在中国生产的苹果手机,美国苹果公司(Apple)仍然独占58.5%的利润,这对美国来讲也是“不公平”贸易吗?挑战发展中国家的地位问题其实不为“公平”,而是特朗普采取贸易单边措施的一个步骤。

特朗普上任之后,美国也在实际挑战WTO的地位和运行。从2017年起,美国一直在WTO争端解决机制例会上阻挠开启上诉机构成员遴选和纳新程序,这导致目前上诉机构仅剩三名法官,到2019年12月10日,上诉机构将仅剩下一位法官,意味着WTO将陷入瘫痪。同时,从美墨加自贸协定(USMCA)的签订,到美欧达成“零关税”共识、莱特希泽一直采取拿手的“逐个击破”战术。近来特朗普甚至威胁退出WTO,这是美国又一次从多边组织向单边主义的转向。

从条条框框看“发展中国家”

关于中国到底还能不能被称为“发展中国家”的讨论一直存在。实际上,发展中国家在联合国(UN)、WTO等多边组织之中都享有一些优惠,然而中国其实在WTO从来不享有100%的特殊和差别待遇,且很多国际组织赋予发展中国家的优惠政策,中国也已从中“毕业”。

例如WTO的特殊和差别待遇,总共约有150条之多,但是根据各国的情况不同又有实际的差异。中国可以说是一个最为特殊的例子。中国在2002年加入WTO,签署的《中国加入世贸组织议定书》在世贸体系中是相当独特的。议定书一方面规定中国需承担比一般发展中国家和转轨经济体更多的“超WTO”义务,另一方面要求中国接受低于其他发展中国家的“负WTO”待遇,这些都是中国独有的。

例如,协定允许WTO成员在中国入世十五年内以认定中国“非市场经济”主体为基础,实施特别保障措施,且没有无条件最惠国待遇;中国在农业、汽车产业和工业产品的关税配额承诺高于其他发展中国家;接受了建立过渡性审议机制的严苛要求;在投资活动方面给予外国人国民待遇的规定超出WTO协定范围;放弃了《与贸易有关的投资措施协议》给发展中国家的过渡性措施等。抛开这些针对中国的独特条款来看中国“发展中国家”的地位,本就是不合理的。

中国国家主席习近平对中国在联合国的发展中国家地位也相当重视。(Reuters)

何况,随着中国履行的入世承诺基本完成,诸多发展中国家的过渡性措施已不适用。截至2010年,中国货物降税承诺已经履行完毕,关税总水平降至9.8%,其中最受关注的汽车整车和零部件关税下降至15%和6%,超过了入世时的要求;服务贸易领域之中,中国承诺开放九大类100个分部门,接近发达成员平均承诺开放108个分部门的水平;中央、地方政府清除和WTO规则不符的法规和规章数以十万计。

就像在WTO的过渡期逐渐结束一样,从2014年以来,中国也相继从欧盟(EU)、加拿大等国的联合国贸易普惠制(GSP)名单中“毕业”,不再享受关税优惠。2018年,世界银行(World Bank)也在美国的压力之下同意提高给中国贷款的利率,以增加中国的融资成本。近年来英国、德国、日本等发达国家已经停止了对华援助。

必须承认,中国仍然享受一些发达国家没有的特殊待遇,但同时也承担了其他发展中国家不需要承担的义务。例如中国在联合国会费将在今年大幅度提高,甚至会首次超过日本升为第二大会费缴纳国;通过“南南合作”大幅增加对外援助;在反恐、维和、保护国际航道安全上都发挥越来越多的作用。最值得一提的是,在美国退出《巴黎协议》的同时,中国承诺2030年实现碳排放达到峰值,并且承诺提前三年达到《巴黎协议》的要求,这是大部分发展中国家,甚至一些发达国家都不愿意去做的。

可见,发展中国家的标签,并不意味着中国在逃避责任,也并不代表这对其他发展中国家“不公”。

根据美国草案的提议,OECD成员国、G20成员国、世界银行认定的高收入国家、贸易总额占全球比例超过0.5%的共四类国家,都不应在今后WTO各轮谈判中要求差别和特殊待遇。根据WTO的《全球贸易数据与展望》,2018年墨西哥、阿联酋、巴西、马来西亚、印度、越南、波兰、泰国、印尼的进出口数据都超过了美国所提出的0.5%的上限。不过,中国显然是美国抓住的最大目标,至于是否波及其他国家,美国并不在意。从这个角度来看,美国遏制中国的意图就更为明显,抓住“发展中国家”标签的背后,仍然是中国崛起让美国感到不适的问题。

中国为什么坚持“发展中国家”地位

对于美国的“另辟战场”,中国外交部、商务部都有回应。外交部强调,WTO不是任何一个国家或者少数几个国家说了算的,而是要尊重全体成员的普遍意愿。商务部回应称,美方否认包括中国在内的部分成员的发展中成员地位,这既不符合事实,也不符合WTO的原则和精神。此前,包括中国、印度、南非、委内瑞拉等10个发展中成员国还曾向WTO理事会提交《为促进发展和确保包容性、支持发展中国家享有特殊和差别待遇的相关性》文件,反对美欧等发达经济体有选择性地使用某些经济和贸易数据来否认发达国家和发展中国家之间的区分。

可见,中国仍旧对发展中国家的地位十分坚持。而外界的解读一直是中国不愿失去发展中国家的“好处”。诚然,中国仍然因为发展中国家地位享受一定的福利,例如在WTO之中保留了更大的补贴空间,可以因国际收支原因采取控制进口总水平的必要措施,并且保留了对一些重要商品的进出口国营贸易管理的权利。另外在联合国机构、世界银行、国际货币基金组织(IMF)等多边组织中,中国多年来也享受在融资、贸易、教育以及经济援助上的优惠。

然而这个原因可能并不是全部。在发展中国家的队列中,中国除了特别待遇之外还另有野心。2015年,中国国家主席习近平出席联大一般性辩论并发表演讲,特别谈及中国与发展中国家的关系,获得极大反响。习近平说:“中国将继续和广大发展中国家站在一起,坚定支持增加发展中国家,特别是非洲国家,在国际治理体系中的代表性和发言权,中国在联合国的一票永远属于发展中国家。”

“永远属于发展中国家”的这一票,并不只为维护自身的利益,也说明中国希望能够在联合国代表发展中国家的声音,以消除对发展中国家的歧视性政策和不公平待遇。“发展中国家”对中国来讲更多地带有政治意义,这源自于中国的发展历史,放在当下的背景来看,也体现了中国希望成为多极化和多边主义的“旗手”。

怎么认定发展中国家或许本身就是一个伪命题,真正的问题是,无论是经贸领域、国际治理还是面临全球的各种挑战,各国要以什么样的形式来合作应对。现在的美国希望可以用“退群”的威胁单个击破,而中国希望通过多边主义给世界提供新的选择。这不仅是单边和多边的抉择,也牵扯到未来诸多国家的发展权问题,它的影响甚至比贸易战更为深远。

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