制造新敌手 冷战后北约的转型尴尬

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2019年12月4日北约峰会闭幕时,在提出的宣言首度提及中国,称“我们将中国不断扩大的影响和它的国际政策既看作机会,也当成北约必须共同应对的挑战”。尽管北约秘书长斯托尔滕贝格(Jens Stoltenberg)自称“不想制造新的对手”,美国驻北约代表哈奇森则矛盾地表示“我们想让中国成为一个敌人吗?不,我们不想,但我们必须有所准备”。这不单单揭露美国与其余北约成员国间的对华纷歧,更显尽北约定位的尴尬,只能从塑造威胁强化自身存在的合理性。

北大西洋公约组织(NATO)本是1949年美国与西欧国家为遏制苏联共产阵营成立的军事同盟,乃美苏对峙下的冷战产物。但西欧国家最初并不愿依赖美国负责欧洲防务,于是在1948年5月由英国、法国、荷兰、比利时、卢森堡五国签订布鲁塞尔条约(The Brussels Treaty),只是没多久就因发现无法单独面对苏联压力,不得不将组织改称为西欧联盟(Western European Union)并统合至北约架构下,使美国成为事实上的西欧保护者。

1949年4月,美国总统杜鲁门(Harry S. Truman,1884─1972年,坐者)签署《北大西洋公约》,宣告北约的成立。(Getty)

而当冷战结束后,原本各界都以为反共使命就此终结、北约将不复存在,美国学者约翰‧米尔斯海默(John Mearsheimer)在1990年的文章里表示“苏联的威胁为北约团结提供了一种粘力,撇开这种攻击性的威胁,美国有可能放弃欧洲大陆,同时,它领导了40 年之久的该防务联盟可能会就此解散”。美国对外政策委员会委员肯尼思‧华尔兹(Kenneth Neal Waltz,1924─2013年)也在同年底回答美国参议院外交委员会咨询时,认为“北约是一个正在消失的东西”。北约亦在1990年7月于伦敦召开峰会,一面宣布冷战结束,一面讨论战略转型,同时开始削减开支。一时之间,北约解散似乎成了指日可待的事。

没想到跌破外界眼镜的是,北约不仅没有消失,还一路存续至今且往东扩张,因而引发不少学者的争论其为何北约得以存续至今。部分学者主张庞大的官僚组织希冀保全北约以保住自身利益;还有学者则认定是基于“民主和平论”(Democratic peace theory,所有实行自由民主制度的国家,不会或极少与另一个民主国家发生战争),让北约盟国形成“民主共同体”,并以此价值观制定新战略,透过1994年《和平伙伴关系计划》(Partnership for Peace)和1995年的东扩研究报告,设定“实行民主”是加入北约的标准之一,并多次重申这将能维护大西洋地区的自由与和平,似乎呼应这群学者的意见。然而,民主制度在北约成员国里究竟有多大程度的落实,以及成员国是否有因此更繁荣与稳定,实在不无争议。因此与其说民主制度团结和扩大北约,倒不如说是北约利用“民主”作为联盟存续的口号与甄别敌我的工具,因果关系实不宜颠倒。

因此,还有部分学者提倡北约之所以能继续维持,纯粹是美国意志的展现,但这就太过忽视其余成员国的自主性。因为美国虽具有压倒性力量,但世界格局已从美苏冷战时的两强对立,转为今天的“一超多强”或多极化发展,美国已无法完全左右欧洲盟国的意志。况且法国总统戴高乐(Charles André Joseph Marie de Gaulle,1890─1970年)在1966年退出北约,坚持保有军事自主权;法国、德国、意大利等国也曾反对美国想把乌克兰与格鲁吉亚拉入北约的愿望。2011年利比亚内战时,当时仍是挪威首相的斯托尔滕贝格,也证实是英法先在巴黎开会决定介入,接着再鼓动美国与整个北约参与。因此北约并非纯然是美国霸权的工具,对欧洲盟国来说亦是维护其利益的平台。

那么究竟是什么维系北约的存在?原因很复杂,但与美欧盟国都不愿放弃防范俄罗斯的心态有关。俄罗斯早在19世纪初拿破仑战争后就成为欧洲协调机制的重要成员,并相继发起“神圣同盟”(Holy Alliance)与加入四国同盟(Quadruple Alliance),但由于1917年十月革命后建立共产政权,遭不少欧洲国家抵制。二战结束后,苏联曾提出签署欧洲集体安全条约的建议,但遭同盟国反对;1954年,为了克服冷战对立,苏联再度呼吁召开欧洲安全会议(European Security Conference),但仍遭西欧各国质疑这是意图裂解北约和逐出美国势力,结果引发苏联在翌年成立华沙公约组织相对抗,加深美苏阵营的分裂。

尽管稍后随着双方姿态的和缓,1975年终于成立常设的欧洲安全与合作会议(Conference on Security and Co-operation in Europe),成员涵盖除阿尔巴尼亚之外的所有欧洲国家,美国与加拿大亦有加入。尔后,苏联屡次想强化欧安会议为保障欧洲局势的核心组织,这诚然有排除美国干涉的意图,但亦是恢复欧洲国家自主协调的历史传统的尝试。可惜的是,西欧国家认为在苏联庞大的人口与武备优势面前,该组织将被苏联主导,因此仍宁可拉拢美国作为助力,不愿附和苏联提议,这导致欧安会议始终无法扮演关键角色。

即便是在苏联解体后,北约仍以防范俄罗斯再起的考虑启动东扩计划,致使感到不安的俄罗斯于1994年提议将欧安会议改组为欧洲安全暨合作组织(Organization for Security and Co-operation in Europe),并推动1999年通过《欧洲安全宪章》(Charter for European Security),但仍因欧安组织与宪章都缺乏法律拘束力,而使日愈强势的北约成为欧洲局势的实质主宰者。

讽刺的是,北约在1990年伦敦峰会上宣布要抛弃旧有思维、与中东欧国家建立友好关系,1991年罗马峰会则公布“联盟新战略”,宣示要将任务从抵御苏联转变为维持欧洲集体安全,因此愿与欧安组织、西欧联盟等组织合作,没想到这却是东扩的障眼法,而且北约还多次表示不会吸收俄罗斯加盟。但是若真有心维护欧洲安定,为何独独摈斥举足轻重的东欧大国俄罗斯?1997年美国政治学者克莱‧克莱门斯(Clay Clemens)就精准地分析北约心态称:“俄罗斯简直是太大又太不同以致不能成为北约成员国。也没有一个国家愿意按照《北大西洋公约》第五条款的规定去防卫其与中国的边境。因为不同于东欧人,俄罗斯人对遵守联盟的规定与责任毫无兴趣”,道尽对俄罗斯的偏见。

1991年北约罗马峰会,宣布将调整新战略为预防冲突而非针对苏联。(NATO)

更矛盾的是,北约今日却把关注目标从俄罗斯扩及中国。虽然北约早在2001年9.11事件与2011年利比亚内战时,就将兵锋延展到欧洲以外的中亚与北非地区,但如今又一边宣示“北约不可能搬到南海”,一边强调要注意中国挑战。这种表态凸显北约根本不是仅捍卫北大西洋地区的军事组织,而是意欲巡弋全球的强权同盟,但这么做只会激化与各国的摩擦,岂能有助于欧洲以及世界安全?也正因北约的地缘野心,才使之在冷战后无法像曾为反共组织的东南亚联盟(ASA)转型为促进经济与文化整合的东盟(ASEAN)。历年峰会宣言也忽而关注民主人权、忽而力倡打击恐怖主义,但说穿了,仍掩盖不掉因不愿放弃针对俄罗斯、导致战略定位空泛的尴尬本质。

法国总统马克龙(Emmanuel Jean-Michel Frédéric)因一席北约“脑死亡”的评论引起各成员国痛斥,但实际上北约是个早该送入故纸堆焚化的过时孑遗,根本不该年复一年地制造敌人与冲突,借以强调自身存在的必要性。西班牙媒体《国家报》(El País)形容北约迷失了政治方向,但这情形非始于今日,而是早在冷战结束后不肯解散的那一刻便注定开始。尽管欧洲历史上向来有国际协调的传统存在,但长时段的军事结盟却较少见且不利和平,如协约国与同盟国的对峙最后便引发第一次世界大战。因此北约若真要以欧洲安全为己任,何必敌视俄罗斯与警惕远隔万里的中国?

再说,制造的敌人越多,内部成员的利益分歧也会更形扩大,毕竟不是每个成员国都愿意付出同样成本对付敌手,如此一来龃龉频生,又岂会有益于内部稳定?所以,为了欧洲的和平,北约与其继续防俄与宣传新隐患,还不如思索和平转型的可能,让当地安全交由欧盟或欧安组织保障,否则不过是个以安全为名、行围堵、抵制与对抗之实的冷战思维遗留产物,不但不能保护欧洲与世界和平,反倒会招致更多仇视与反扑,最后受害的也只会是北约成员国的人民。

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