终点线前拖延逾年 《美墨加协议》的三个教训

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早在2018年11月由特朗普亲自出马与墨西哥及加拿大两国领袖签署的《美墨加协议》(USMCA)至今仍在终点线前徘徊而未得落实。上周二(12月10日),三国贸易谈判代表再次就加入了新条文的协议签字;上周六(14日)墨西哥却因美国众议院的协议法案有“前所未见”的内容而发难;到了本周一(16日),美墨代表再次见面,却又理顺了分歧。

如无意外,这个用以取代现有《北美自贸协议》(NAFTA)的新协议将于本周四(19日)通过美国众议院,明年初再交送参议院通过。

虽然《北美自贸协议》一直被特朗普批为对美国不公,然而其《美墨加协议》除了适应时代新增电子贸易相关条款外,其实并无大变,只增加了对区内生产汽车的零部件原区生产比例,以及加入对汽车工人的最低工资保障,让墨西哥的竞争优势相对减弱。

教训一:美国内政阻碍贸易协议

共和党虽在2018年控制美国国会两院,可是却赶不及在民主党于2019年1月重掌众议院多数之前,将《美墨加协议》所需的国内法案通过国会。于是,恶梦随即开始。

民主党坚称协议的劳工保障条款尚不足保护美国工人,一直拖延通过协议,在国内与美国贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)闭门开火,最终后者不得不接受民主党手握协议生杀大权的事实,转而说服加拿大与墨西哥两方接受民主党要求的新条件。

除了提高了区内生产汽车使用区内钢材比例的要求外,协议新版本加入了“组织工会”、“集体谈判权”等劳工保障,并建立以独立国际劳工专家组成的小组作为相关劳工保障的执行机制。

同时,由于美国国内医疗费用过高,近年两党民众也对药厂愈加不满,旧版本《美墨加协议》中保障生物医疗专利年期的条款终遭删除,以免造成美国政界藉国际贸易协议着利药厂的印象。

由此可见,无论与他国的协议谈得何种成果,美国国内政治形势的转变,在目前这个泛政治化的年代,很可能会将“已搞定”的协议,变回旷日持久“未搞定”的谈判。众议院筹款委员会(Ways and Means Committee)主席尼尔(Richard Neal)就说他跟莱特希泽“创下了互相挂电话次数的世界纪录”。

教训二:协议包装与现实总有距离

其次,从特朗普故意不用《北美自贸协议》,而将协议更名为《美墨加协议》的做法来看,就可见一个贸易协议的包装有时候与其实际内容一样重要(甚至是更加重要)。

协议包装的重要同样可见于上周六墨西哥突然发难,再到本周一美墨回归和好的过程之中。

民主党为保证墨西哥的工厂遵守协议中的劳工保障条款,提出美方可派出“劳工监察员”直接到墨西哥视察条款落实情况,作为协议执行机制的一部份。然而,这种看起来“丧权辱国”的安排,当然不为墨西哥所接受,于是在美墨加三方代表上周签署的协议版本中,只有独立国际劳工专家小组的安排。

不过,魔鬼却在细节中。根据墨西哥前谈判代表拉姆斯(Kenneth Smith Ramos)的解读,新协议容许美方在专家小组未作出判决之前,先行落实报复性的惩罚。这无疑使专家小组变成让墨西哥有个下台阶的符号性存在,作为包装协议的“对等性”之用。

更有甚者,众议院的相关法案中加入了美方派出“专员”巡视墨西哥工厂。法案文本于上周五(13日)才送达众议院,让负责谈判的墨西哥外交部副部长希德(Jesus Seade)读毕大惊,指责美方未曾咨询墨方之前就企图“暗渡陈仓”,让“劳工监察员”的安排死灰复燃。

希德的抗议其实也只是表演一下“墨西哥对美国不卑不亢、据理力争”的政治剧本。他于周一跟莱特希泽会面,又收到后者以书信形式说明“专员”并非“劳工监察员”且须遵守所有墨西哥相关法律,其后就马上表示他对美方解释“绝对满意”,又指莱特希泽已就误会向他道歉;墨西哥外交部也马上附和,声言“没有任何国家可以派专员到墨西哥,除了墨西哥自己以外”。

不容他国派出“劳工监察员”是墨西哥的“底线”。(路透社)

然而,墨西哥八成出口依赖美国市场,如果美方按照其法例派出专员,配合协议容许美方先作报复的做法,墨西哥根本不得不从。

由此可见,贸易协议的包装很可能与协议的内容或实际效果有颇大出入。要看清事实,绝不能只看谈判各方代表在台面上的公开表态而已。

教训三:执行机制或为美国贸易制裁添武器

最后,在目前美国两党政客也倾向接受以关税或其他贸易手段作为外交武器的局面中,为劳工保障加上较为严格的执行机制,势将为美国增添制裁他国的理由。

在特朗普治下,美国以贸易手段对付他国的根据,主要出自1974年《贸易法》第301条,以及1962年《贸易扩张法》第232条,前者出于“贸易不公”的考量,而后者则出于“国家安全”。

由于甚多双边贸易难以寻得“贸易不公”的理据,而经常诉诸“国家安全”考虑又太过难看,以劳工保障入手,很可以会成为美国针对墨西哥或加拿大以贸易手段达至非贸易外交目标的路径,变相为美国的外交军火库增添火药。

因此,在执行机制的制定中,与美国谈判的国家就要倍加小心,不能让美国可藉诸如劳工保障这种极具广泛而难以准确测度的条件作贸易报复。

由于《美墨加协议》一直被视为美国日后与他国签署贸易协议的蓝本,其他正在或将会与美国订立双方贸易关系的国家,实在要小心从此汲取经验与教训,以防患于未然。

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