【联合国财政危机】 钱袋子被“政治”架空

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联合国作为世界最大国际组织,自1945年成立以来就面对缺钱的问题。即便一些会员国经济大幅改善,也没能解决联合国的财政问题,因为其中掺杂了个别国家政治和外交因素,以及同其他国家间战略博弈。由于预算机制的僵化,会员国逐年拖欠会费,改革步伐又跟不上,使得联合国的财政状况几乎陷入“绝境”,严重威胁联合国声望和执行力。《多维新闻》将推出四篇文章,多方位解析联合国财政危机现状及其背后的原因。以下为第一篇。

2019年是联合国财政形势最为严峻的一年。就连联合国秘书长古特雷斯(Antonio Guterres)2019年曾想卖掉位于纽约市曼哈顿区的秘书长官邸,帮联合国度过这场危机,但囿于联合国和地产东家美国签署的协议,他无此职权,只好作罢。古特雷斯当年6月4日在联合国大会第五委员会(Fifth Committee)会议上指出,2018年5月,联合国现金就已告罄,并求助于周转基金。2019年5月,为了控制和节省开支,联合国各部门也不得不暂停录用和非员额招聘工作,但即便如此,联合国很可能在2019年8月耗尽现金,并从周转基金借款。他说,这次联合国秘书处已无力继续周旋,绕过这一危机,即使所有会员国按时全额缴纳会费,联合国在2019年底仍面临现金问题。这是他在任何一个组织中从未见过的荒谬境地。

资金来源和用途

根据《联合国宪章》第十七条的规定,联合国经费全部由193个会员国分摊,原则上无权向商业机构借款(有时也买债券度过困境)。所以,联合国只能依靠各国履约,按时足额缴费,否则就是陷入财政困境。

联合国秘书长古特雷斯在2019年的联合国大会上发言。他多次呼吁会员国及时足额缴纳分摊会费。(Reuters)

资金来源和消费主要包括3个部分,第一部分为成员国分摊会费(assessed contributions),组成联合国的常规预算(regular budget)。193个成员国每年按比例分摊,主要用于联合国机构的行政开支和活动费用,比如支付人员薪资、购置办公用品以及维修、通讯联络和会议服务等;第二部分是维和行动经费,主要由安理会五常和其他主要经济体承担;第三部分是自愿捐献(voluntary contributions)。比如,联合国儿童基金会、联合国开发计划署、联合国难民署等特定项目的运作,主要来自各国政府、企业和个人的捐献。不过,世界卫生组织、联合国教科文组织等与联合国共事的自治组织,少部分资金来自分摊会费,大部分来自自主捐献。

以上三种来源的资金都可以用于联合国人道主义和发展援助,支撑着联合国体系的三大支柱:人权、发展、和平与安全。

就人权事务,主要由联合国人权事务高级专员办事处(OHCHR)负责。该机构是联合国下属机构,其目的和宗旨是保护和保障世界各国人权,其40%的资金来自联合国常规预算,剩下的资金来自自愿捐献。

2018年至2019年该办公室得到的常规预算拨款为2亿美元,占联合国全部常规预算的3.7%。自愿捐献主要自美国和欧洲国家以及部分亚洲国家。2017年,该办事处收到的国家捐献占88%。剩下12%的自愿捐献主要来自欧盟委员会以及联合国合作机构。2013年至2018年,该办事处得到的自愿捐助分别为:1.21亿美元、1.24亿美元、1.26亿美元、1.26亿美元、1.43亿美元和1.87亿美元。截至2019年7月1日,该办事处得到的自愿捐助为9,810万美元。

经济实力决定分摊会费

联合国常规预算分摊比重,每两年核定一次,每个国家会费占比由联合国会费委员(The Committee on Contributions)根据各国国内生产总值(GDP)总量、人均GDP和实际支付能力计算和分配的,每三年调整一次,最终由联合国大会审核批准。外债高的国家或人均收入低的国家可以大幅降低分摊比例。

2000年12月,在美国的施压下,联合国大会修改会费分摊上限比例,美国会费比例由之前25%下调至22%,一直维持至今。自那至今,会员国承担的最高比例是22%,最低是0.001%。最不发达国家的会费不超过0.01%。

2000年至2002年,中国在联合国的会费分摊额在所有会员国当中排名第13位,2003年时上升至第9位(2.053%)。2012年,联大通过决议,2013年至2015年年度各国分摊比例重调。中国、巴西、俄罗斯等经济持续增长国家比例增加,欧洲国家比例下滑。中国分摊会费的比例从3.19%增至5.15%,约为2.78亿美元,超过意大利和加拿大成为第6大会费支付国。

2019年6月28日,二十国集团(G20)领导人出席日本大阪峰会。(Reuters)

2018年12月22日举行的联大会议上通过的2019年至2021年年度联合国会费分摊比例表显示,美国会费依然承担22%的常规预算以及28.47%的维和预算。中国会费首次超过日本,成为仅次于美国的第二大会费缴纳国,常规预算分摊比例由原来的7.92%升至12.005%,维和预算分摊比例由原来的10.24%升至15.22%。

欧洲各国中,德国承担的联合国会费比例最高,为6.090%,之后是法国和意大利,会费比例均相差1.1个百分点。也就是说,纠结于脱欧的英国的联合国会费比例反而有所上升。在南美洲,巴西作为最大经济体,人均GDP大概1万美元左右,其承担的联合国会费比例在南美最高,达到2.948%。俄罗斯在巴西之后,会费比例为2.405%,超过韩国、澳大利亚和土耳其。世界主要经济体印度由于人均GDP大约只有2,000多美元,所以其联合国会费比例较低,为0.834%,落后于墨西哥。

美国拖欠最多

即便联合国的会费根据各国国情进行制定,但依旧无法避免“欠费”的情况出现。根据联合国官网,2019年联合国会费总毛额约为30.65亿美元,净额约为28.49亿美元。据联合国新闻网报道,由于多个会员国拖欠会费,联合国2019年维和预算缺口为15亿美元,常规预算缺口为4.92亿美元,共计约20亿美元。不少会员国非但不全额缴纳会费,还取消了对联合国的捐赠。

每年1月为缴纳会费的截止日期。联合国官网显示,截至2019年12月31日,在联合国193个会员国中,中国、俄罗斯、韩国、新加坡、印度、加拿大、澳大利亚、南非、法国、德国、意大利、土耳其、黑山、泰国、卢森堡等106个会员国全部在2019年上半年缴纳了2019年的会费(即常规预算摊款)。其中,34个会员国是按时缴费的,也就是在2019年1月31日(即30天截止时间)前全额缴纳了2019年会费。2019年下半年,又有日本、埃及、尼泊尔等40个国家缴纳了会费。

中国作为第二大会费缴纳国,已于2019年5月3日足额缴清了承担联合国常规预算分摊的12.01%,即3.347亿美元的会费。

联合国成员国的预算年度不同也是联合国财政不稳定的因素之一。比如,目前会费金额排在第二位的日本一般是7月缴纳,而承担预算20%以上的最大出资国美国通常10月缴纳会费。不过,美国多年来并没有按时缴纳所有会费。

2018年9月25日,美国总统特朗普在第73届联合国大会一般性辩论上发表演讲,为其上任以来奉行的“美国优先”政策辩护,并称反对全球主义理念。(VCG)

截至2019年12月31日,146个会员国全部缴纳了2019年的经常预算摊款。所有会员国中,美国拖欠的会费最多,共10.55亿美元,包括本年度拖欠会费6.74亿美元和往年拖欠会费3.81亿美元。不过, 美国在2019年年底缴纳了约5.63亿美元,但也仅为拖欠会费的一半。

2020年1月10日,联合国宣布,7个联合国成员国因未缴纳联合国财政预算款,而失去在联合国大会上的投票权。它们分别是黎巴嫩、也门、委内瑞拉、中非共和国、冈比亚、莱索托和汤加。黎巴嫩随后补缴了会费,随即恢复投票权。另外,印度、亚美尼亚、葡萄牙、乌克兰已经全额缴纳2020年度联合国经常预算的摊款份额。

政治信任赤字

即便联合国的会费根据各国国情进行制定,但依旧无法避免“欠费”的情况出现。

根据联合国官网,2019年联合国会费总毛额约为30.65亿美元,净额约为28.49亿美元。据《联合国新闻网》报道,由于多个会员国拖欠会费,联合国2019年维和预算缺口为15亿美元,常规预算缺口为4.92亿美元,共计约20亿美元。不少会员国非但不全额缴纳会费,还取消了对联合国的捐赠。

要想缓解或解决这种财务危机,最直接的方式就是会员国及时、足额缴纳会费、维和等各项摊款。拒缴和迟缴的问题已经困扰联合国几十年,一朝一夕不太可能得到解决。除此以外,根据联合国秘书长古特雷斯的说法,预算编制的结构性弱点,包括汇率、通货膨胀、工资成本标准等都是影响因素。也就是说,针对这些因素开展特定的改革。

比如,联大预算规则规定,如果不把预算中的所有支出都花掉,就需要把没有花掉的钱退还给会员国,包括拖欠会费的会员国,但古特雷斯认为,没有把钱花出去是因为当时账上没有可以支配的现金。最终,支出的推迟变为预算的削减。在这种情况下,预算的执行不再受方案规划、而是受手头现金供应的驱动,这违背了减少投入、注重成果的原则。

所以,联合国可以暂时暂停向会员国返还未支配余额,直到现金状况正常化。

其实,改革自上世纪末就已经开始了。安南(Kofi Annan)担任联合国秘书长时期,有过一段时期的改革,也是被认为上世纪最深远的改革,包括设置内部监督、审计和监测事务机构;成立有高级管理人员组成“内阁”,加快决策过程并强化协调;开始人事改革,改善管理,减少业务费用、裁减高级别员额、取消上千职位。减少行政开支,把节余的资金用于发展活动。

作为秘书长,古特雷斯和他的前任们都曾大力推行改革。但在实际操作层面也绕不开各种政治。比如,在精简机构和人员方面,难免会牵涉到某个国家、某些阻止的利益,难免引发争议。而且,在增加对某些联合国机构的人力和资金投入方面,也会引发一些国家的不满。美国共和党利用国会控制权,就曾拒绝为联合国当中和左翼运动有关的机构提供资金支持。

也就是说,解决联合国财务问题绝非易事,除了僵化的预算机制和逐年累计的技术性因素外,还要考虑当前的国际政治环境。联合国的财政结构就如它本身一样错综复杂,但它也是各国博弈的结果。

尤其是在反全球化、反国际主义的趋势下,美国带头拖欠会费,并带头在联合国玩弄政治,绑架联合国财务。在美国国会,有关拨款给联合国的争论,大多和美国的地缘战略利益有关。加上联合国迟迟未能拿出切实有效的办法,导致其他一些成员国效仿,进而导致会费拖欠问题一直难以彻底解决。一些国家政客认为联合国不能完成他们所要求的的使命,或者联合国没有一个有效的管理监管和规划体系,有效利用会费。

所以,联合国财政赤字背后也有政治赤字、信任赤字。既然秘书长牵头在其所能管辖的领域有开展改革的强烈政治意愿,那么至于他所不能触及的领域改革,则需要会员国,尤其是中美等大国率先垂范,同心协力予以化解。

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