【联合国财政危机】超级大国欠费黑历史

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联合国作为世界最大国际组织,自1945年成立以来就面对缺钱的问题。即便一些会员国经济大幅改善,也没能解决联合国的财政问题,因为其中掺杂了个别国家政治和外交因素,以及同其他国家间战略博弈。《多维新闻》将推出四篇文章,多方位解析联合国财政危机现状及其背后的原因。以下为第二篇。

在联合国1月10日点名7个联合国成员国因拖欠联合国财政预算款而失去大会上投票权之后。在欠费名单中东额黎巴嫩随后补缴了会费,随即恢复投票权。部分国家已经开始缴纳2020年会费。但美国依然拖欠联合国会费已超过10亿美元,而多国拖欠会费也是造成联合国财政危机的重要原因之一。

一直以来,联合国财政危机的源头始于“维和任务谁来承担费用”的争论。

1956年,第二次中东战争爆发后,联合国首次在西奈半岛开展维和任务,随即触发了“谁为维和埋单”的争论。一些国家拒绝承担其中费用,认为那些危机的始作俑者应该承担费用。1960年的刚果维和任务,同样因为不同国家间的政策分歧也富有争议,而且投入颇大,导致相关国家拒绝缴纳会费。苏联便是头号欠债者。1970年,为了支撑其富有争议的首次刚果维和任务,联合国不得不发放债权渡过难关。当年,苏联是头号欠费大户,拒绝缴纳相关会费,以示抗议其同联合国其他国家的政治政策分歧。当时的美国作为苏联的全球竞争对手,一直将自己标榜为快速、及时、无条件缴纳联合国会费的维护者。

但是,1970年代后期,随着中国重返联合国、第三世界在联合国话语比重上升,美国对联合国“控制”和“垄断”的弱化,华盛顿逐渐出现了反对联合国的声音,这股势力主要在国会开始滋长。1979年,在一次有关联合国财政改革的听证会上,美国国会议员呼吁要根据美国政府和国会的政策倾向,加大对联合国及其预算的控制,尤其加大对美国不同意的政策的联合国预算的控制。1980年代,美国甚至要求联合国改变其通过2/3绝大多数投票的预算设置机制,接受美国加权投票要求,这样美国就可以行使否决权。

里根(Ronald Reagan)执政时期,美国态度转向敌对,故意拖欠联合国会费,彻底对联合国援助机构撤资,并推迟缴纳其他相关付款,以此发挥政治杠杆的作用,并一度引发联合国财政危机。当时里根采纳保守智库“传统基金会”(Heritage Foundation)的建议,认为联合国已经沦为苏联对抗美国资本主义的“宣传分支”,和第三世界极端主义的跳板,随即建议美国重新发挥对联合国的控制权,要么搁置部分资金,开出联合国做出某种“改革”的条件,要么直白地对反对的项目拒绝支付相关费用。

最后,在该智库的推动下,美国国会于1983年通过法案,阻止美国向联合国支持巴勒斯坦解放组织和纳米比亚人组党(SWAPO)的项目提供资金。虽然这部分资金对联合国总体预算的影响较小,但它却为今后美国政府拒绝或推迟缴纳会费设立糟糕先例。现在的特朗普政府拖欠会费并退出相关联合国机构,某种程度上也是效仿里根时期的做法。

1985年,里根政府拖欠当年费用长达10个月的时间,同时加大对联合国及个别机构的施压,并退出了联合国教科文组织(UNESCO),认为该组织管理不善且过于政治化。根据1993年成立的旨在促进联合国等国际组织问责制和加强国际法的组织“全球政策论坛”(Global Policy Forum)数据,里根政府时期对联合国的逾期欠款从1984年的1,200万上升至1985年8,600万,迫使联合国不得不缩减10%的预算,并大批裁员。

里根离任时,在联合国常规预算拖欠费用中,美国占78%,高达3.08亿美元。老布什(George H.W. Bush)上台第一年,这一比重和数值上升至79%和3.65亿美元。但随着联合国在美国海湾战争及其后续政策决策中也扮演中心角色,美国对联合国的态度有所缓和,欠费开始缓解和下降。美国国会也勉强同意拨款偿还联合国欠费。老布什离任时,美国欠费为2.4亿美元,占总联合国常规预算逾期欠费的48%。 但是,同一时期,随着苏联解体和东欧经济体遭遇经济困境,导致新成立的俄罗斯和乌克兰成为欠费者。1992年,美国欠费虽然下降,但联合国常规预算欠款飙升至5亿美元。

克林顿(Bill Clinton)上台后,推行积极的多边主义政策,并扩大美国在联合国的维和行动角色,但是由于共和党人的反对,克林顿政府也不得不采取一些妥协态度。1994年,联合国欠费总额为35亿美元,美国的分摊会费为15亿。在共和党的施压下,克林顿政府和一些国家坚持要求对联合国员额进行裁减,联合国1998年至1999年两年预算基本上零增长,起点甚至比1994年至1995年度的拨款少1亿美元,导致联合国工作人员从1980年代中期的1.2万名下降到约8,000名。但即便如此,美国也未缴纳自己应该承担的联合国预算份额。

从克林顿到小布什(George W. Bush)再到奥巴马(Barack Obama)时期,美国民主党一般采取相对建设性的方式应对联合国会费,但美国的共和党一直对联合国存在敌意。很大因素是因为联合国在许多国际事务中奉行的原则与共和党的保守思维相违背,例如联合国人权理事会维护LGBT的立场和联合国批准联合国海洋法的做法。 共和党还通过掌控国会权力,严控美国对外拨款。2009年,联合国在达尔富尔以及刚果民主共和国的维和任务,严重资源不足。但共和党则批评联合国低效率和浪费资金。

特朗普(Donald Trump)上台以来美国对联合国就十分怠慢,由于在此之前美国承担联合国维和费用比例高达28%。这使得美国政府认为这一比例过高,美国应当将其费用分担给其他国家。特朗普也曾表示不愿缴纳如此多的联合国会费。这也让美国拖欠的会费一年比一年多。

美国是世界第一大经济体,并具备着最强大的军事装备,联合国的总部还设立在了纽约。但即便如此,该国还是每年想尽方式拖欠会费,并行为的自己的行为进行辩解,如此黑历史实在有损其大国之姿。

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