【特朗普幕僚揭底】帝王总统执政乱局背后的护卫队

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2020年1月中旬,美国总统特朗普签署美中第一阶段贸易协议,收割贸易战阶段性成果,以稳固自己的票仓。1月下旬参议院对特朗普弹劾案的审判,又凸显了他在国内面临的政治羁绊。两拨风波过后,特朗普将把工作重心放在连任竞选。在2月初选开锣之际,《多维新闻》推出三篇“特朗普幕僚揭底”系列文章,从特朗普执政班底和政治盟友的角度,分析过去3年白宫人事变动,帮助读者摸清特朗普在大选年内政外交决策思路。以下为第一篇。

美国内战爆发之前的那年,有过一场影响深远的选举。1860年5月,被人当作”乡下佬”、政治阅历最低的林肯(Abraham Lincoln)爆冷获得共和党总统候选人提名,击败了党内三位德高望重、受教育程度更高的热门候选人、纽约州参议员舒尔德(William H. Seward)、俄亥俄州州长切斯(Salmon P. Chase)以及密苏里州众议员贝茨(Edward Bates)。 三人愤愤不平,即便5个月后林肯以近40%的得票率赢得大选,他们也认为林肯出身卑微,不配当总统。但就职后的林肯不计前嫌,认为三人均系国家栋梁之才,遂委以重任,分别让舒尔德、切斯和贝茨担任国务卿、财长和司法部长三大要职。就连在政治上最瞧不起林肯的斯坦顿(Edwin M. Stanton)也被任命为战争部长。

林肯带领这个“政敌团队”(Team of Rivals)赢得南北战争的胜利,废除奴隶制,保持美国的统一。之后四人都成了林肯的知己密友。林肯这种凝聚不同政治派系、重用政敌的组阁方式被美国多届总统效仿。最近的例子就是首位非裔总统奥巴马(Barack Obama)。他2009年就职后不但留任小布什(George W. Bush)时期的国防部长盖茨(Robert Gates),还挑选党内初选对手拜登(Joe Biden)担任副手,特邀党内劲敌希拉里(Hillary Clinton)出任国务卿。当然,这种决定也自此拉开了白宫、国务院和国防部之间的激烈权力斗争。

特朗普(Donald Trump)当选算是美国史上的大黑马,有人也说他上台后便组建了一个“政敌团队”,比如起用了两名党内初选对手,卡尔森(Ben Carson)担任住房与城市发展部部长,佩里(Rick Perry)担任能源部部长。但这种团队和林肯、奥巴马的团队无法相比。卡尔森和佩里两人都是在早期退出初选,算不上特朗普的党内劲敌。而特朗普内阁更多是阁僚之间政见的不同,而且都顾忌自己的利益。他们在对俄罗斯、中国、伊朗、朝鲜以及北约(NATO)等军事同盟、多边自由贸易协定等方面分歧严重,权斗三年来从未停歇。

而且,和林肯、奥巴马相比,特朗普更侧重“外举避仇、内举不避亲”。从特朗普拒绝给予党内批评他的元老罗姆尼(Mitt Romney)国务卿的要职,并且在选人用人过程中排除批评过他的人,包括面临执政障碍时表现出的因私废公之心,以及不留情面任意开除幕僚的做法,就可以看出他没有林肯宽容与超凡的个人质量,更没有奥巴马的执政自信。但特朗普对“忠诚度”的重视和将一己好恶施加于他人、将个人利益凌驾于国家利益之上的做法,都超越了前任。

特朗普如何选人用人

发起两场战争的小布什(George W. Bush)总统、多次向左转的奥巴马(Barack Obama)都先后分别被左派和右派批为“帝王总统”。这和他们在任内绕开国会、无视党派合作,力推党派化议程是分不开的。特朗普上台后反移民、反自由贸易、彻底否定奥巴马功绩、单方面撕毁多个国际协议,多次引发宪政危机,也被左派批为“帝王总统”,甚至独裁专制。特朗普也丝毫不顾及这方面的批评,甚至曾开玩笑希望自己的任期不受限制。

罗姆尼(左)和格雷厄姆是共和党内资深人物。前者因批评过特朗普而与国务卿无缘,之后成功当选联邦参议员,制衡特朗普;后者则因个人利益和特朗普“化敌为友”,成为特朗普在国会当中的政治盟友。(VCG)

美国实行总统制,当选总统不一定有执政经验,这就需要一大批能人志士组成智囊团予以辅佐,说白了就是要有自己的权力体系。由于美国宪法没有限定阁僚的职能,总统都会依赖幕僚扩张和巩固权力,所以,每位总统选择阁僚的首要标准就是忠诚度,而非参政能力和实际经验。里根(Ronald Reagan)从好莱坞挺进华盛顿入主白宫,选人用人的标准就是忠于共和党党纲和他本人。特朗普选前对阁僚人选毫无准备,直到胜选后才紧锣密鼓高调举行“面试”,筛选面试资格的第一条准绳就是忠诚度。

一部分人由总统任命,但需经国会参议院批准,主要是内阁大员或内阁级别的官员;一部分人则由总统直接任用,主要是高级顾问。不过,随着总统权力的扩张,尤其是在近几届总统均被认为是“帝王总统”的趋势下,阁员和顾问之间的权力界限已经不是很明晰,未尝不可将他们统称为白宫幕僚(White House Staff),比如国务卿和国防部长分别可以被认为是阁员当中的首席外交及军事顾问。

所以,在权力扩张的大趋势下,幕僚的定义比较宽泛,完全取决于总统的权力运用。被特朗普垂询或要求献计献策者,均可以发挥幕僚、智囊的作用,比如前国务卿基辛格(Henry Kissinger)以及曾婉拒特朗普组阁但在外围帮特朗普“战略规划”的前共和党籍议长金里奇(Newt Gingrich)。

2018年,美国时任国务卿蒂勒森、时任幕僚长凯利、时任国安顾问麦克马斯特以及时任驻联合国大使黑利等8位内阁或内阁级别官员宣布离职。(VCG)

被特朗普重用的驻华大使布兰斯塔德(Terry Branstad)也是外交幕僚之一,可以直接疏通和中国最高领导人习近平的关系。被宪法赋予象征性职权的副总统作为内阁第一阁僚,有时也担任国安问题的近身顾问,关键看总统如何对副总统授权。比如,奥巴马时期的副总统拜登(Joe Biden)就曾领导对华关系,可谓奥巴马执政后期的外交智囊。现任副总统彭斯(Mike Pence)在中美关系、北约及朝鲜半岛事务上的角色也很吃重。

幕僚大多从竞选团队、企业、智库、媒体和建制派中挑选或推荐产生。有些任职到一定时期或离职后,凭借在政府中积累的声望,又转向私营部门,担任肥差,有些人甚至还会被后任政府再度起用。这就是美国的旋转门。比如,美国前财长保尔森(Hank Paulson)以及现任贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer),都是共和党总统起用保守政府旧人。

效忠总统最重要

忠诚度最高的莫过于家人和密友,这也是美国政治裙带关系的体现。前总统克林顿(Bill Clinton)的第一任幕僚长麦克拉蒂(Thomas F. McLarty)就是他的小学同学,第三任幕僚长鲍尔斯(Erskine Bowles)是他的高尔夫球球友。特朗普也将自己竞选团队的密友招入白宫,不过最后大多因为通俄门和竞选违规等调查被判入监,比如特朗普前竞选团队经理马纳福特(Paul Manafort)和第一位国安顾问弗林,当然也有最终反目成仇的前私人律师科恩(Michael Cohen)。特朗普还专门成立办公室,把自己的女儿伊万卡(Ivanka Trump)和女婿库什纳(Jared Kushner)安插在白宫,担任高级顾问。

家人的忠诚度可以得到保证,其他人忠诚度的判断标准就是看他或她曾经针对特朗普写过什么样的文章、讲过什么样的话。博尔顿当初就是因为在媒体整天夸赞特朗普才被重用。当然,什么是忠,特朗普也有自己的判断,最重要是忠于他。那些竞选团队的忠诚派,在特朗普胜选后,大多获论功行赏,担任政府幕僚。典型例子就是前司法部长塞申斯,是共和党建制派当中第一个站出来支持特朗普的。

2017年1月20日,美国总统特朗普就职当天在白宫签署了对时任提名国防部长马蒂斯的人事任命,白宫高级顾问库什纳(左一)陪同出席仪式。(VCG)

另外,关于驻外大使的空缺,按照奥巴马时期的做法,优先论献金贡献分配给金主,但特朗普是自费参选,这方面的政治交易相对较少,仅局限于加拿大、阿联酋和英国等金主们看重的重要盟邦,而其他50多个驻外大使在他上任两年后依然空缺,即便是驻韩国大使也是在和朝鲜金正恩见面前才任命的。

在针对特朗普的弹劾案当中,公开和闭门的弹劾听证会所涉及的关键人物很多都和国务院有关。但美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)拒绝为自己的外交官们辩护。在维护美国外交价值及国家利益与替特朗普个人政治利益辩护之间,蓬佩奥做出了选择。美国国务院高级官员麦金莱(Michael McKinley)在作证时曾提到,他辞职的原因是因为担忧美国使馆为了国内政治目的而挖黑料,并且“未能”捍卫美国的外交官。

核心圈内缺“制衡”

现在,蓬佩奥在特朗普政府国安会当中处于强势地位。共和党圈内已经将他形容为集“国务卿、国防部长、中情局局长”于一身的特朗普幕僚。其他国安会成员基本上和蓬佩奥立场一致。

副总统彭斯和蓬佩奥是政治盟友,拥有同样的金主。国安顾问布莱恩(Robert O'Brien)由蓬佩奥举荐;国防部长埃斯珀(MarkEsper)和参谋长联席会议主席米利履新不久,不会和特朗普意见相左;中情局(CIA)局长哈斯佩尔(Gina Haspel)曾是蓬佩奥的下属,而国家情报总监马奎尔(Joseph Maguire)也只是暂时“代理”该职。

特朗普称自己喜欢关键职位的负责人是“代理”,这样更有灵活性。其实,特朗普在意的仅是团队执行力高,能够推进自己决定的政策,一切都是自己说了算。而且,代理者一般权威不足,即便被“扶正”也是畏首畏尾,这样的阁僚对特朗普的劝谏力度也会大打折扣。但也正是国安会内部制衡力量的弱化,促使蓬佩奥等人一味地迎合特朗普,甚至为了各自的政治利益,不得不维护好特朗普的利益,无论后者做出何种决策。

蓬佩奥在特朗普弹劾调查当中的辩护姿态,贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)在美中贸易战期间对特朗普选情的着墨,都能看出他们跨越界线、无差别的“护主”心态。在弹劾调查与审判当中,参议院领袖麦康奈尔(Mitch McConnell)协调白宫立场,更是让弹劾案沦为一场无罪定论的政治秀。这一切都离不开过去3年的人事和人脉布局。这些人对特朗普来说称得上一个庞大的“护卫队”,也就是一个一荣俱荣、一损俱损的利益共同体。

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