国会限制特朗普战争权 折射美国体制的致命缺陷

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美国参议院以55票对45票的结果,于美东时间2020年2月13日通过旨在限制特朗普(Donald Trump)朝伊朗动武权力的决议,要求此举得获取国会同意,并谴责特朗普违反1973年通过的《战争权力法》(War Powers Resolution)。这是继1月众议院通过类似的共同决议以来,美国国会与总统间最新的宪政交锋。

美国参议院通过限制特朗普朝伊朗动武的决议后,民主党领袖舒默(Charles Ellis Schumer,中)发表演说。(Getty)

民主党籍参议员蒂姆‧卡因(Tim Kaine)声称这适用于任何总统,强调:“这是来自参议院两党的强烈讯息,在把我方部队送上伤害之路前,我们将维护我们的宪法责任进行商议与投票”。共和党籍参议员迈克尔(Michael Shumway Lee)则辩称自己仍支持特朗普的外交政策,只是要确保不会因他“让我们太快、太轻易在不合宪的方式下陷入任何战争”。

虽然支持该决议案的两党议员都从捍卫宪法的立场,企图限制特朗普进一步向伊朗开战。但该注意的是,此决议案又附带规定称不该“被解释成阻止美国为避免立即性攻击而防卫自己”,替总统拿国安为由发动“预防性攻击”留下后路,且限制动武对象也只限于伊朗而非所有国家。因此表面上美国国会似乎对特朗普的穷兵黩武颇不满,但实质上只是想与白宫争夺战争权,而非真心要改变美国扩张与捍卫海外利益的根本作风。

美国宪法制定之初,开国元老们就决意将宣战权授予国会,以免出现军权集中于个人的现象,杰斐逊(Thomas Jefferson,1743─1826年)还乐观地向友人说道:“我们已成功地找到一条限制战争的途径,即通过把进入战争的权力从行政部门转移到立法部门,从花费者手中转移到付账人手中”。但矛盾的是,美国制宪者又同意总统可在紧急情况下动武反击或自卫,这就给府院间留下竞争战争权的制度遗患。且杰斐逊等人也没料到,若“付账人”也想透过军事手段赢取荣誉或利益的话,战火就不可能消止。

因此在这种制度缺陷下,美国真正经由国会授权向外开战的次数寥寥无几,自立国以来超过200场战事俱是总统不宣而战或先斩后奏。比如倡导民族自决的“和平主义者”威尔逊(Thomas Woodrow Wilson,1856─1924年),于1914年同英国竞争和阻止墨西哥政府的国有化政策时,派出大军围攻墨西哥的维拉克鲁斯(Veracruz)港,压根儿没事先得到国会批准,因为威尔逊根本不认为这叫“战争”。美国驻英大使佩奇(Walter Hines Page,1815─1918年)甚至向英国扬言有必要的话会在墨西哥待上两百年,美军“会在那个小地方开枪打人,直到他们学会了投票并自我统治为止”。故在这种散播“自由民主”的使命感驱使下,美国大兵的入境岂能被视为“战争”呢?自然毋须国会置喙。

为了美国的海外利益与传布文明的高尚热情,美国对尼加拉瓜、海地、多米尼加、洪都拉斯的占领全不算战争,更不能被唤作“入侵”。美国在越战期间对老挝、柬埔寨的疯狂轰炸也不是战争,即便国务卿基辛格(Henry Alfred Kissinger)曾明确指示“大规模轰炸柬埔寨,只要会动的都不放过”,造成老挝与柬埔寨迄今仍深受大量未爆弹与脱叶剂的遗害。但这场灾难只换来奥巴马(Barack Hussein Obama)于2016年的一句“我相信美国有道德义务协助老挝愈合”,但没有任何道歉,更不认为美国与老挝曾开战过。

别忘了还有印第安人,在美国甫独立时曾承认众多印第安部落为“国家”(Nations),但一波波的派兵侵夺土地、屠杀印第安人之举却不被认为是交战。更讽刺的是,直到1849年以前,美国的印第安事务局都还附属于战争部下,之后才转移给内政部。不过美国社会习惯认定驱逐印第安人,都属于教化他们或争取生存空间。曾签署《印第安人迁徙法案》(Indian Removal Act)强迫驱离大批印第安人的杰克逊(Andrew Jackson,1767─1835年),其国情咨文就完全能代表这类思想:“什么人会宁愿让这个国家的土地覆盖着森林,任由数千名野蛮人在上面游荡,而不希望将这片土地变成我们幅员辽阔的共和国,建造众多繁荣的城市、村镇和农场,各种设施星罗棋布,各行各业欣欣向荣,超过1200万民众幸福生活其上,享有自由、文明和信仰的各种福祉?”

美国自独立后长期迫害印第安人,导致后者生存日艰。图为描述1876年美军与苏族印第安人间爆发的小大角战役。(History网)

有时候美国总统会在形式上尊重国会的宪法职权,如1950年朝鲜战争爆发后,杜鲁门(Harry S. Truman,1884─1972年)召集两院领袖通知出兵的决定,但彼时美军早已登陆战场。还有1986年美国里根(Ronald Wilson Reagan,1911─2004年)下令空袭利比亚前几小时,才通知国会议员。虽然美国国会曾利用《战争权力法》试图约束“帝王式总统”,但美国国会其实并不那么在意总统的黩武性,毕竟美国的政党政治看似内斗激烈,但在维护海外利益上却始终步伐一致。所以即使美国大军已在外邦鏖战多年,政府仍总不承认这叫“战争”以回避国会监督,而国会也常视若无睹或默许之。

且美国政治学者罗伯特(Robert Alan Dahl,1915─2014年)叙述过总统扩权的民意背景:“每当人们普遍感觉到确实已存在紧急事件时, 那么只要有人提出,在限制总统权力方面采取行动是有害国家的、不适当的举动,那么潜在的反对总统权力的人就会犹豫不决, 而且容易土崩瓦解”,这让美国总统得以肆无忌惮地出兵域外,毕竟这都是为了保障“国家安全”,更不必烦恼违宪开战有何惩处后果──何况宪法也没规定。

所以,众议院议长雷伯尔尼(Samuel Taliaferro Rayburn,1882─1961年)就替杜鲁门辩护过:“如果总统不与国会商讨就采取行动,我不会为此而批评他”。白宫于1964年向国会提交《东京湾决议案》(Gulf of Tonkin Resolution)以攻击北越时,原本约翰逊(Lyndon Baines Johnson,1908─1973年)以为这会引起两院激辩,没想到表决结果,竟是参议院88票对2票与众议院416票对0票的压倒性通过。2001年美国国会更通过《动武授权法》(Authorization for Use of Military Force),让总统能以反恐之名任意发兵。即便是最受批评的伊拉克战争,2003年美国两院在争论后,仍以参议院99票对0票、众议院392票对11票的悬殊比例,支持小布什(George Walker Bush)入侵伊拉克。

尽管美国国会对入侵伊拉克展开激辩,但最后仍以压倒性比数通过支持小布什(举手者)出兵的决议。(Getty)

综上所述,美国国会试图限制特朗普,不能被视为美国有意收缩对中东的掌控,更不能被解读为美国国会试图纠正白宫的好战作风。双方竞相争夺战争权,其实仍染有浓厚的政争色彩,至多仅是对特朗普的攻讦与应付反战民意,绝非要幡然检讨自身的帝国主义行径,更没打算彻底修正宪法,防堵与严惩违法开战的官员。可以说,美国宪法在编纂之初就留下扩权空间,助长出征海外的主动性与任意性;而向海外谋求军事与经济利益的动力,又让美国政客与社会无视这制度弊端。美国的黩武成风,早在独立伊始便深嵌入其体制缺陷里。这对美国人民、全世界人民而言,都是致命的不幸。

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