土耳其对欧洲“中门大开” 难民牌正中欧盟要害

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自上周四(2月27日)路透社首次引述消息报导土耳其将“欢迎所有难民越过边境进入欧盟”之后,该讯息就马上以阿拉伯语疯传,导致数以万计本已身在土耳其境内的难民以身犯险,无惧希腊边防的催泪弹,涌至希土两国边境,引起外界担心2015年的欧洲难民危机将会再度上演。

有了前次难民危机的经验,欧盟建制反应尚算敏捷。欧盟委员会主席冯德莱恩(Ursula von der Leyen)周二(3月3日)已亲身到访希土边境城镇,并以希腊文“盾牌”一词赞扬希腊守护欧盟边境有功,即时宣布发放7亿欧元款项供希腊加强边防。

由于这次危机的促因是叙利亚北部伊德利卜省(Idlib)的战事,终究需待支持控制该区的部份反阿萨德政府力量的土耳其,以及支持阿萨德政府的俄罗斯解决事件。有见及此,欧盟将会先等待土耳其总统埃尔多安(Recep Tayyip Erdogan)与俄罗斯总统普京订于周四(3月5日)的会面结束后,才会在翌日举行紧急外长会议商讨应变方略。

伊德利卜省一处山头上的临时难民营。(路透社)

欧盟历年“事不关己”引爆危机

埃尔多安之所以会突然决定“中门大开”,对境内400万难民“开绿灯”,源于欧盟在2016年与土耳其达成难民协议后,对叙利亚的战事恍如事不关己一般,以为透过对土耳其60亿欧元的人道援助,换得土耳其不容许境内难民非法闯入欧盟境内的承诺,就可以将叙利亚问题忘记得一干二净。

然而,土俄2018年底有关伊德利卜省的停火协议去年以来逐步瓦解,阿萨德政府军也加紧进攻。根据联合国数字,自去年12月以来,已有近百万伊德利卜居民被迫成为难民,威胁土耳其边境。由于此时土耳其的民情,与2016年不同,在经济不振之下,已出现反对收容难民的声浪,阿萨德政府军对土耳其造成的最大威胁,其实就像如今土耳其开放边境对欧盟的威胁一样,在于“难民”二字。

坐在难民营外的一名儿童。(路透社)

更有甚者,阿萨德军队竟在上周四一场空袭中击杀了至少33名驻伊德利卜的土耳其士兵,导致土俄互相指责之外,也让埃尔多安不得不派军用力回击。根据土耳其国防部长阿卡尔(Hulusi Akar)的说法,其攻势除了已击落两架苏-24战机外,还杀死了超过两千名阿萨德士兵。不过当地人权组织却指只有74名叙军被杀。

土耳其此番攻势,其实也是为了暂缓叙军进侵、保住自己面子居多,并非真的要与阿萨德军队全面开战,也不敢因此伤及与俄罗斯之间近年渐趋友好的合作关系。因此,土方攻势多以无人机袭击为主。而在阿萨德政府已宣布实施禁飞区的情况下,俄方却未有阻止土方攻势。可见,其实土俄之间虽然在伊德利卜的战事中利益不一致,却不愿因此翻脸。

在此事上似乎形单只影的土耳其,此前已曾要求北约介入,以订立禁飞区、提供防空武备支援等方法,吓阻叙军的推进。这样既可稳住局面,暂免难民涌入,也不会因为与叙军交锋而导致与俄方有擦枪走火的风险。可是,面对这个联合国形容为叙利亚内战以来最严重的人道危机,欧盟却是口惠而实不至,只说与土耳其“站在一起”,却连半点实质支援也没有。

联合国组织向身处土耳其内的难民派发物资。(路透社)

埃尔多安本来对欧盟60亿欧元补助的输送速度与方式已有不满,如今开放边境更是要警醒欧盟叙利亚问题不只是土耳其的责任。

不过,对于欧盟各国领袖而言,他们的事不关己,其实也是可以理解的。因为,欧盟目前自身要处理的问题实在太多,而且法德两大核心国家的国内政治形势也甚为不稳。

英国脱欧与美国疏离 填满欧盟的“烦恼日程”

首先,英国脱欧留下了高达600亿至750亿欧元的“预算黑洞”,导致以荷兰、瑞典等国为主的“财主国”加上德国与波兰、匈牙利等“受助国”加上法国的两个松散阵营,在如何填补差距之上争持不下。预算的争议,除了将加剧欧盟内部既有阵营的撕裂之外,也让欧盟建制为未来打点的“绿色计划”等项目难以妥善执行。

其次,英欧未来谈判也排上了欧盟的“烦恼日程”。欧盟一方面担心年底的无协议脱欧会打击自身已然表现不佳的经济,另一方面却忧虑如果在未来贸易协议中不硬性要求英国在国家补贴、商品规制等议题上跟从欧盟标准,英国厂商将会利用其市场准入权取得竞争优势,而且长远而言,也让其他可能会考虑脱欧的国家更有诱因去尝试重走英国的旧路。在此形势之下,英国首约翰逊更看准了欧盟27国利益并不一致,而主动设下6月的谈判期间反攻。

更严重的是,面对美国这个越来愈不可靠的盟友,以及21世纪的新产业发展,欧盟在贸易、军事、国防安全、外交、产业政策等关键项目至今尚停留在摸索回应对策的阶段。例如在对美贸易关系之上,受困于美国的汽车关税威胁,以及在数码服务税等层面的报复,欧盟就正在尝试仿傚中美贸易之法,先签订一个小协议去安抚特朗普。此问题更似将需在月内解决。

德法同盟“自身难保”

除了这些欧盟层面的内外困扰之外,德法两国领袖的国内政治形势也极其不妙。自德国总理默克尔亲手钦点的基督教民主联盟(CDU)主席卡伦鲍尔(Annegret Kramp-Karrenbauer)2月初因无力阻止地方党部与极右合作而宣布辞职后,默克尔一个月以来经历着要求她下台的多方压力——人们认为,当默克尔已明言不会再在2021年任期届满后寻求连任,其政府已难以作长远政策规划,而且此等状态下的党政分家,更让基民盟的下任主席也必须像卡伦鲍尔般活在默克尔的阴影中,不能确实建立自己的领导地位。

在法国,一直高唱欧盟整合与改革的总统马克龙,除了以行政手段通过其退休金改革惹来重大争议,3月15日开始的法国地方选举更成为了他的中期选举。2017年曾经力撑他当选总统的巴黎地区,更大有可能在选举中抛弃他的“共和前进”党(LREM),使民望低落的他此后施政遭遇更大困难。

“息事宁人”是唯一出路

虽然欧盟确有理由对叙利亚摆出事不关己的态度,可是正正是这个事不关己的态度导致土耳其重新挑起难民危机的威胁。在2016年“收买”土耳其接收原本将要前往欧盟的难民后,欧盟各国却从来没有寻得一个能长治久安应付未来难民问题的策略。

如今,即使欧盟各国领袖皆不满土耳其的威胁,欧盟最终也是无可奈何,要很多程度上接受土耳其的任何要求,包括给出更多的欧元去换取土耳其重新封关,甚至在叙利亚问题作出更实质的取态。毕竟,从德国、法国,到意大利、西班牙这些主要国家,因2015年难民问题引爆的右翼民粹政治浪潮至今也尚未平息,这些国家的领袖实在要用尽一切可能办法让难民问题不会再度登上政治新闻的头条。

如今,埃尔多安手中的难民牌,可谓正在欧盟要害。如果欧盟不退让,难民危机的威胁本身就能打击各国国内和欧盟原本已极为脆弱的管治阶层;如果欧盟退让,却是给埃尔多安开了个予取予求的先例。

不过,此刻的欧盟最终大概只能“息事宁人”,力求将难民问题搁置下去。一位欧盟外交官就说得明白:“埃尔多安这样做非常言而无信。我们不能被他这样敲诈,因此新的钱一定不会来得很快。然而,我们很可能最后也得给钱。除此之外,我们还有什么可做?”

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