【新冠肺炎】《国防生产法案》难成特朗普的抗疫神器

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美国总统特朗普于周三(3月18日)基于1950年的《国防生产法案》(Defense Production Act)签署行政命令,指示卫生部动用法案权力去获得和分配“用以对抗新冠病毒扩散所需的健康与医疗资源,包括个人防护装备及呼吸机”。这套法案真的有助美国迟来的抗疫阵线吗?

《国防生产法案》起源于第二次世界大战期间授权美国总统管制国内工业以助军事行动的多项战争权力法案——例如福特汽车就曾因此为国家生产近30万架包括坦克在内的战时用车。1950年韩战爆发,时任总统杜鲁门(Harry Truman)认为总统应长远地有更大权力为国防安全而调动国内工业产能,因此促使国会通过了《国防生产法案》。

《国防生产法案》的适用范围在于国防安全、紧急状态准备等项目。鉴于特朗普上周五(13日)已因新冠疫情而宣布紧急状态令,《国防生产法案》就可以派上用场。

总统权力何在?

在工业生产的层面,法案主要给予总统“优先达成权”(priority performance authority)及“分配权”。“优先达成权”可让总统要求他认为有能力的私营企业去优先生产某类产品,以供应政府相关部门。例如如果联邦政府认为美国欠缺消毒用酒精,又认为某伏特加生产商有能力生产消毒用酒精,在联邦政府向该厂下订单后,该厂必须优先生产相关的消毒用酒精,随后才可回复既有的伏特加生产。而“分配权”则给予总统权力去按其需要分配资源、服务,以及设施的使用。

西雅图已开始设立免下车(drive-through)病毒检测点。(路透社)

不过,总统也不可以亲自直接指令某企业优先生产某类产品。他首先要在相关部门部长首肯下订立出一套与以国防安全或紧急状态准备为目标的特定计划。计划的执行将交由相关部门负责,而有关部门须先设下确切的实行“标准与步骤”才能使用上述的“优先达成权”与“分配权”。

除了获取或分配特定的资源外,《国防生产法案》还给予总统权力去设立、发展或保护某类产品的生产能力。总统可透过贷款保证、直接贷款、政府采购、采购承诺、加装生产设备等方式去支援某类产品的生产能力。例如,如果联邦政府认为美国的口罩产能不足,就可以用政府长期采购的承诺作为商业诱因,去引导私营企业投资在口罩生产线上。

同时,历经70年的各项国会修正案,《国防生产法案》也有众多目标各异的条款。例如,总统在运动法案权力之时,要给予小企业获得政府合约或资助的优先权;政府因法案而与企业订立的合约可免受反垄断法或合约法规管;总统可从各行业组成专家团队为政府应付紧急事务;而在中美贸易争执新闻中常见的美国海外投资委员会(CFIUS)也有部份权力来自《国防生产法案》。

自韩战以来,《国防生产法案》的特殊应用例子不多。如今几乎只有国防部会使用法案的“优先达成权”去要求厂商优先处理国防部的订单(例如总统专机“空军一号”),或者使用与产能相关的条款去作军用技术的发展(例如生物燃料的商品化计划等),而特朗普也曾在2017年引用此法帮助发展太空科技。

法案掣肘甚多

从《国防生产法案》的种种限制中,我们可以看到其实特朗普要引用此法去要求私营企业为政府的政策目标服务,也不是轻而易举之事。

首先,跟企业与政府有种种成文或非成文密切关系的国家不同,美国联邦政府即使想要求企业配合生产某类产品,其实也是要明码实价的下订单,并不能要求企业无偿贡献国家,只不过企业须优先处理相关订单而已。

而且,法案要求相关企业要有能力生产政府订单的项目,因此特朗普如果要求一家电子配件工厂去为其员工生产防疫装备的话,很可能会被法院判为超出《国防生产法案》给予行政部门的权限。

同时,总统要运用其“优先达成权”或“分配权”的时候,也要经由相关部门先行制订出运用此等权力的标准和步骤,因此总统的政策目标并非“一声令下即能实行”。

其次,法案也从多方面保障了个人不与政府合作的自由。例如“优先达成权”和提升产能的相关条款皆不适用于雇佣合约,因此联邦政府并无权指派人员去帮助生产,或提高某类产品的产能。

另外,法案内多种权力的运用也受到国会控制。例如专用于法案行动的基金规定不能超过7.5亿美元;在未得国会同意下,总统不得运用“分配权”去管制薪金或价格;任何总额超过5,000万美元的提升产能计划也要先得到国会通过。

由此可见,虽然《国防生产法案》几乎是专为总统能够“急行军”应对危机的法律,其条款依然是“绑手绑脚”,甚为重视私营企业或个人的权益,也对国会对总统的权力作出多方掣肘。

在疫情横行之际,国会与白宫的目标大致相同,此法的顺利实行理应阻碍不大。不过,正如美国的所谓“紧急状态令”很多时候只是给予总统多点经费可自由运用一般,《国防生产法案》听起来威风,但是实作起来绝不是如外界想像中“全美工业唯总统马首是瞻”般简单直接,这只能说是个有胜于无的法律动作。

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