【新冠肺炎】疫情不是绿灯 台湾不能加入世卫的因由

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由于台湾对抗新冠肺炎疫情被视为成效甚彰,其经验获得从欧美到印度的媒体关注,加上早前香港电台记者与世卫官员有关台湾地位争议的访问事件在网络爆红,让“世卫将台湾拒诸门外”的长久争议再度炒热。

台湾之所以不能加入世界卫生组织(WHO),其中最主要的原因,在于世卫作为联合国专门机构之一,大体上只接受联合国的成员国加入。因此,诸如与塞尔维亚有主权争议的科索沃、与以色列有主权争议的巴勒斯坦,也没有以国家身份加入世卫。巴勒斯坦当局在联合国与世卫皆拥有观察员身份,而科索沃则未得此待遇。

各种地位都不适用于台湾

根据世卫宪章,非联合国成员的国家依然可以加入世卫,却要得到世界卫生大会(WHA)的半数以上成员支持。即使一些政权对某些地区拥有实际管治权,当它并没有得到多数联合国成员认可其主权地位时,这个半数门槛却是不可达成的目标。在2007年,世卫大会就曾为台湾的成员地位投票,当时就以148票反对、17票赞成遭到否决。

台湾经济部长沈荣津4月8日表示,目前台湾口罩日产量已经达到1,500万个。(路透社)

另一方面,一些不负责其外交事务的地区,也可以透过负责其外交事务的世卫成员国申请以“准成员”身份加入,例如波多黎各(Puerto Rico)即以此身份参与世卫。

当然,中国甚为乐意让台湾透过中国以“准成员”身份加入。不过,一方面是碍于部份人的台独情结,另一方面也有“中华民国”的国体考量,台湾也难以此身份加入世卫。

不过,在实际操作的层面上,成员身份也许不及参与世卫大会、各种世卫框架下的技术性会议,以及当中的卫生情报分享机制重要。

没有成员身份 对国际合作影响不大

在过去的22年中,台湾能否以观察员身份派团参加世卫大会的问题,已曾被讨论过14次(1997年至2006年间的每一年、2008年,以及2017年至2019年),当中世卫大会除了1997年与2004年有为此进行投票外,其余每一年都在成员国的一致意见之下遭到拒绝。

虽然台湾除了2009年至2016年的8年外也未能以观察员身份参加世卫大会,不过由于中华民国仍有作为世卫成员的邦交国,而且台湾卫生当局也有不同的非正式渠道能得悉世卫大会的资讯,因此台湾未能派团参与的影响主要还是在政治观感的层面上,而非实际操作的层面上。

目前管治台湾地区的政府仍以中华民国宪法为宗,法理上坚持是全中国的合法代表。(路透社)

对于台湾人员参与世卫的技术性会议,中国与世卫秘书处早在2005年已达成一份谅解备忘录(MOU)去详列相关条件和程序。例如,每宗台湾专家出席世卫技术性会议的申请都会作单次式的处理、世卫对有关专家作出邀请时必须以其个别专业能力为理据、台湾专家出席会议的申请须先通过中国驻日内瓦的办公室通报中国卫生部并获得后者同意、台湾专家只能以个人身份参与并以“中国台湾”称呼其地区、世卫秘书处有权要求相关台湾专家在访问期间不要参与政治活动等等。

在2019年,世卫就曾9次邀请台湾专家出席其技术性会议,而相关人士也参与了当中的8次。

在情报分享的层面上,台湾于2009年1月已加入《国际卫生条例》(IHR)框架下的通报机制;而在陈冯富珍担任世卫秘书长期间,世卫秘书处也与中国达成如何处理台方通报的程序文件。世卫方面就表示“台湾作为中国一省,不能成为《国际卫生条例》的成员(party)”,不过台湾能够参与通报机制,也就表示“中国台湾是《国际卫生条例》的一部份(part)”。

部份台独组织强烈不满台湾被称为“中华台北”。(路透社)

有关通报机制在实作层面上似乎确有一些阻滞。根据台方消息,由于台湾当局的联络资讯未有登上世卫网站,通去曾发生他国通报透过中国方面转交、通报延误数月的情况;而在这次新冠疫情当中,台方也称早在去年12月曾以此通报机制通知世卫有关新冠病毒人传人可能的情况,最终却未得回复。

不过,只要各方都以务实态度处理问题,这些程序上的不畅顺也是可以解决的。例如多位来自台湾的专家也参加了世卫1月成立的全球性网络,与全球60至80位专家每周进行视像会议应对新冠疫情;另外,在2月11日至12日,台湾专家也以“台北”名义参加了世卫举行的新冠病毒专家论坛。

同时,各国也愿意在世卫框架以外与台湾进行医疗卫生合作。例如欧盟相关部门就正与台湾的中央研究院合作开发新冠病炎的快速筛选。

因此,在实务的层面上,虽然台湾的跨国卫生合作仍有改善空间,不过没有世卫成员身份却并非当中的最大阻碍。

香港电台早前以视像方式访问世卫助理总干事艾尔沃德(Bruce Aylward),问及对方会否重新考虑台湾的世卫成员资格,他看来听不到主持人提问,其后更疑似有通讯中断的情况。(路透社)

台湾政府的鱼与熊掌

说到底,台湾能否加入世卫其实是一个纯粹的政治问题,其问题核心在于台湾主权谁属的国际认可上。这跟台湾以“台湾、澎湖、金门、马祖独立关税地区(中华台北)”的身份成为完全的世界贸易组织(WTO)成员不同。

台湾是一个独立关税区,其政府有管理对外商业关系的完全自治权,是一个不容争辩的事实。而正是这一事实让台湾能够加入世界贸易组织。

相较之下,台湾现行的中华民国宪法与法律却明显与中华人民共和国的主权有冲突。在1971年“联合国大会第2758号决议”获得通过后,中华人民共和国已获得原由中华民国政府在联合国拥有的代表席位,而联合联旗下的组织也是根据这个决议将中华人民共和国作为中国的代表。

对于加入世卫的问题,台湾总统蔡英文称:“我们的态度一向都很明确,我们是有能力,也有很强的意愿,愿意跟各国共同维持我们的健康,台湾有一些有用的经验也愿意来分享。”(路透社)

从这个角度而言,无论是根据中华民国的宪法和法律,还是中华人民共和国的宪法,台湾作为中国的一部份,在国际上已经由中华人民共和国政府所代表,因此并没有一种由现时拥有台湾管治权的政府能代表的明确独立政治个体(与独立关税区不同),让中华民国政府能够在这些国际组织上去代表。

如果台湾想以某种台湾名义加入这些国际组织的话,就只能与中华人民共和国政府解决主权纷争——无论是于法制上统一于中华人民共和国的宪政之下、倒过来在法制上将中国大陆统一于中华民国的宪政之下,还是与统治中国大陆地区的政府达成协议让台湾成为独立国家。否则,如果台湾当局一直不愿改变其现有具争议性的宪政与法律主权地位,又想以成员国身份加入联合国框架下的国际组织的话,其实是犯上“鱼与熊掌皆想兼得”的错误。

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