【白宫对华战略方针】新冷战宣言:气势有余 理据不足

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根据2019财年《国防授权法案》的要求,特朗普政府5月20日发布了一份向国会递交的《美国对华战略方针》(United States Strategic Approach to The People's Republic of China)。这份报告共16页,从经济、军事安全、价值观体系、国际体系和舆论宣传战等领域对中国提出了全面批评,内容大多延续了特朗普(Donald trump)上台以来2017年美国《国家安全战略报告》(NSS)以及2019年美国国防部《中国军事与安全发展报告》和《印太战略报告》,但侧重如何就《国安报告》当中对华关系部分进行详细阐述。

报告内容并无新意。但白宫公布它的时机非常考究,适逢台湾总统蔡英文就职、美国国务院宣布新的1.8亿美元对台军售计划以及中国“两会”开幕。而今“港版国安法”议案的公布,更让白宫这份报告显得格外逢时。

在此前《国安报告》当中所谈及的国安挑战,或者“修正主义者”,不光只有中国,还有俄罗斯。然而近两年来白宫对俄罗斯威胁避之不提,只侧重中国,原因也和今年大选打“中国牌”有关。

所以,这既是行政机构向国会通报施政方针,亦是白宫有意借此时机,加大对中国的政治宣传。和共和党之前被曝光的内部“反华”备忘录类似,该报告围绕“中共”展开,用词和口吻充满强烈的竞争对抗意识,大体上是旧有政策的陈述,或过往指控的重复。

细究其措辞和引述的例证,亦有粗糙和不实的部分。其主要特点体现在以下四个方面。

第一,多次强调“美国利益”,按照“美国标准”认定中国在双边和国际关系中的“污点”。

当美国要重新思考和评估过去20年来的对华关系,该以什么样的方式和中国接触?该报告开头就明确提到,是“竞争方式”(competitive approach),也就是在和中国的“战略竞争关系”中重新奉行“有原则的现实主义”(principled realism),应对中国挑战,保护美国利益。比如,将美中关系涵盖于印太战略的框架下看待,主张一个自由、开放、法治、公正和互惠的地区战略。

通过这种“竞争方式”,报告提到了美国政府的两大战略目标,一是提高与各组织机构、盟友和合作伙伴之间关系的弹性,二是迫使中国停止或减少损害美国利益的行为。而中国带给美国的重大国家利益挑战主要体现在经济、价值观、安全三个方面。

报告认为,中国在国际交往中对自己“发展中国家”的定位也伤及美国利益。这一点符合特朗普本人近期的表态。显然,对于发展中国家标准的判断,美国只看重自己的判断标准。

报告提到,美国对中国的“慷慨贡献”(generous contributions)才促成了中国经济的快速发展,但中国的发展轨迹偏离了美国的预期,甚至在尝试改变国际规则。比如,在经济挑战部分,报告延续了自中国加入世贸组织(WTO)以来的一些指控,强调中国之所以强大,主要受益于加入世贸的便利和美国营造的自由贸易环境。但中国未能兑现加入世贸时的承诺,开展经济改革,完成向市场经济的转型,反而在政治改革层面退缩退步。

这部分还重点谈了中国的“一带一路”倡议,认为通过该倡议,中国将自己的产业标准扩展至海外,并以牺牲他国企业的利益,强化自己的企业在全球市场中的地位。报告甚至认为,该项目涵盖军事与安全合作,北京会将其转变为不相称的政治影响力,包括军事通道,甚至干涉别国内部政治事务和司法程序。

可见,对于一带一路,美国完全是在低估该项目的互惠性,着重强调其所能为中国带来的政治经济军事影响力,将“一带一路”沿线国家尚存在的腐败问题,发展所带来的环境问题,各国为推动项目申请的借贷,形容为中国“通过经济筹码获取政治让步”等。

安全挑战部分,报告指控北京干涉其他国家内部事务,或违背通过和平对话解决争议的诺言。但报告举例时选择性挑选立场,譬如将中国在南海、台海、东海和黄海等主权海域进行的海军和海警行动称作“挑衅性和威迫性”(provocative and coercive)行为。

第二,将美国定义为“受害者”,将中国描述为规则“破坏者”和“挑战者”。

报告认为美国“低估”了中共,看似是是一种“自我反省”,但实际上依旧与过去一样,错误评估中国的改革进程。按照报告的说法,中国在经济和政治改革方面不到位,中共“限制”了这种改革的范围,认定中国过去20年改革放缓、停滞、甚至出现了倒退。

5月22日,中国国家主席习近平在北京人民大会堂出席中国全国人民代表大会开幕式。疫情防控和港台议题是外界关注的热点。(AP)

这既源于美国的错误预估,也即“中国政治经济体制会变得愈来愈像美国”,另也源于单方面认知,也即“只有美式或西式政治经济体制才是正确的”,又源于美国认为中国应该按照美国所期待的步伐改革。

基于这种认知,报告提到,美国对中国的期望“落空”了,中国加速经济增长和加快同世界接触的同时,并没有同“以人为本、自由和开放”的秩序相融合。报告指控中共反而利用自由、开放和基于准则的秩序试图重塑国际体系,使其向着有利于自己一面发展,北京改变国际秩序、扩展自身经济、政治和意识形态影响力的行为不但危害美国重大利益,而且也有损其他国家的主权和尊严。

在价值观挑战层面,报告提到中共控制“世界上宣传工具”,认为中国媒体机构、记者、学术人员和外交官能在美国“自由活动”,但北京拒绝相美国组织和官方人员提供同样的互惠便利。

这一点和事实不符。事实上反而是美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)于2019年开始逐步加大了对中国媒体的限制,规定要求所有中国在美外交官,包括北京的联合国使团都必须向美国政府“提前汇报”与政府、教育机关和研究机构的会议。

报告同时表示,不向中共有关中国“例外主义”和“受害者姿态”的表述做出让步。然而正是这届美国政府一贯宣传“美国优先”的例外主义和“我们一再被世界占便宜”的受害者姿态。

第三,一面表示不寻求遏制中国和改变中国治理模式,另一面将中国置于和美国同盟及伙伴体系的对立面,呼吁盟邦加大对中国的“政策对抗”。

报告称美国对华采取的“竞争方式”并非要让中国这个国家达到某种特定的“终极状态”,美国的目标仅是保护美国的重大国家利益,也就是2017年《国安报告》中提到的利益,主要体现在四个方面:第一,保护美国人民、国土和生活方式;第二,促进美国繁荣;第三,通过军事实力维护和平;第四,推进美国影响力。

价值观层面,报告称,北京正加速在全球推行自己的治理体系,并认定该体系比“西方发达国家”运行得更好,报道认为这是中国在和西方开展意识形态竞争。中共高层也承认这是两国体制的竞争,资本主义和社会主义之间的竞争。

报告说,要想开展这种战略竞争,特朗普政府注重同国会、地方各州、企、公民团体和学术界的合作关系,尤其注重同盟友对华采取更为明确和有力的举措,比如欧盟2019年3月欧盟执委会(European Commission)公布的《欧中战略展望》(EU-China: Strategic Outlook)报告。欧盟该报告针对中国政治经济影响力的提升,判定这将对欧盟带来挑战,建议重新调整对华政策,正式将中国称作“系统性对手”(systematic rival),并正视一个更强大的中国所能给欧盟带来的机遇。然而欧盟这种“挑战与机遇之间的平衡”的对华认知,却被美国该份报告以一种“欧盟与美国共同抵抗中国”的方式呈现。

除了欧盟的这份报告外,报告还提到了其他同其他外国合作伙伴或国际机构的协调,比如东盟的“印太展望”、日本的自由和开放的“印太愿景”、印度的“区域共同安全与成长”政策、澳大利亚的印太概念、韩国的新南部政策以及台湾的新南向政策。

第四,无视双边关系风险,承认特朗普政府允许“更大的双边摩擦”。

报告强调了“竞合关系”,即便是和中国竞争,也要在利益重合的领域展开合作,并称竞争不该导致冲突或对抗,但是,报告同样凸显出特朗普政府对中美关系欠缺管控的意愿。

比如,报告明确提到,为了应对北京挑战,特朗普政府重新评估了中共的意图和言行,以及美国的战略优势和短板,容忍双边关系“出现更大摩擦”。

报告认定,北京不会做出让步,回应美国表现出的“善意”,北京行为从来不遵守之前所做出的尊重美国利益的承诺。美国不会迎合北京为对话营造合适“氛围”或“条件”而提出的要求。对于北京为了符号意义和宏大场面而同美国开展的接触,美国也看不到任何价值所在。美国更倾向于向北京提出要求,达到可见的建设性的成果。当温和外交(quiet diplomacy)不奏效的时候,美国就会加大对中国政府的施压,并采取相对应的反击举措,保护美国的利益。

报告也提到,美国希望和中国人民及领导人坦诚交流,也希望和中国开展合作。但这种接触是有选择性的,且以具体成果为导向和服务于美国利益。

总体上,报告仍在以一个“世界警察”的视角看待双边和国际关系,夸赞“过去70年自由而开放的世界秩序”,指责北京违背“二战后的世界秩序”,要求北京应该遵守规则、出台什么样的政策,或者应该开展什么样的改革,以及应该怎么样做才不能伤及美国的利益。言辞之间,也清晰透露出美国深知北京会寻求调整这套围绕美国利益建立的战后国际秩序。

在大选年,这种宣传性质的文件体现执政的共和党保守集团的对华意识形态斗争,极具新冷战思维。但由于也是服务于国内竞选的政治宣传文件,内容上没有多少新意,也缺乏说服力,它获得的国际响应度和支持度将很非常有限。

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