【白宮對華戰略方針】新冷戰宣言:氣勢有餘 理據不足

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根據2019財年《國防授權法案》的要求,特朗普政府5月20日釋出了一份向國會遞交的《美國對華戰略方針》(United States Strategic Approach to The People's Republic of China)。這份報告共16頁,從經濟、軍事安全、價值觀體系、國際體系和輿論宣傳戰等領域對中國提出了全面批評,內容大多延續了特朗普上臺以來2017年美國《國家安全戰略報告》(NSS)以及2019年美國國防部《中國軍事與安全發展報告》和《印太戰略報告》,但側重如何就《國安報告》當中對華關係部分進行詳細闡述。

報告內容並無新意。但白宮公布它的時機非常考究,適逢臺灣總統蔡英文就職、美國國務院宣布新的1.8億美元對臺軍售計劃以及中國“兩會”開幕。而今“港版國安法”議案的公布,更讓白宮這份報告顯得額外逢時。

在此前《國安報告》當中所談及的國安挑戰,或者“修正主義者”,不光只有中國,還有俄羅斯。然而近兩年來白宮對俄羅斯威脅避之不提,只側重中國,原因也和今年大選打“中國牌”有關。

所以,這既是行政機構向國會通報施政方針,亦是白宮有意藉此時機,加大對中國的政治宣傳。和共和黨之前被曝光的內部“反華”備忘錄類似,該報告圍繞“中共”展開,用詞和口吻充滿強烈的競爭對抗意識,大體上是舊有政策的陳述,或過往指控的重複。

細究其措辭和引述的例證,亦有粗糙和不實的部分。其主要特點體現在以下四個方面。

第一,多次強調“美國利益”,按照“美國標準”認定中國在雙邊和國際關係中的“汙點”。

當美國要重新思考和評估過去20年來的對華關係,該以什麼樣的方式和中國接觸?該報告開頭就明確提到,是“競爭方式”(competitive approach),也就是在和中國的“戰略競爭關係”中重新奉行“有原則的現實主義”(principled realism),應對中國挑戰,保護美國利益。比如,將美中關係涵蓋於印太戰略的框架下看待,主張一個自由、開放、法治、公正和互惠的地區戰略。

通過這種“競爭方式”,報告提到了美國政府的兩大戰略目標,一是提高與各組織機構、盟友和合作夥伴之間關係的彈性,二是迫使中國停止或減少損害美國利益的行為。而中國帶給美國的重大國家利益挑戰主要體現在經濟、價值觀、安全三個方面。

報告認為,中國在國際交往中對自己“發展中國家”的定位也傷及美國利益。這一點符合特朗普(Donald Trump)總統本人近期的表態。顯然,對於發展中國家標準的判斷,美國只看重自己的判斷標準。

報告提到,美國對中國的“慷慨貢獻”(generous contributions)才促成了中國經濟的快速發展,但中國的發展軌迹卻偏離了美國的預期,甚至在嘗試改變國際規則。比如,在經濟挑戰部分,報告延續了自中國加入世貿以來的一些指控,強調中國之所以強大,主要受益於加入世貿的便利和美國營造的自由貿易環境。但中國未能兌現加入世貿時的承諾,開展經濟改革,完成向市場經濟的轉型,反而在政治改革層面退縮退步。

這部分還重點談了中國的“一帶一路”倡議,認為通過該倡議,中國將自己的產業標準擴充套件至海外,並以犧牲他國企業的利益,強化自己的企業在全球市場中的地位。報告甚至認為,該專案涵蓋軍事與安全合作,北京會將其轉變為不相稱的政治影響力,包括軍事通道,甚至干涉別國內部政治事務和司法程式。

可見,對於一帶一路,美國完全是在低估該專案的互惠性,著重強調其所能為中國帶來的政治經濟軍事影響力,將“一帶一路”沿線國家尚存在的腐敗問題,發展所帶來的環境問題,各國為推動專案申請的借貸,形容為中國“通過經濟籌碼獲取政治讓步”等。

安全挑戰部分,報告指控北京干涉其他國家內部事務,或違背通過和平對話解決爭議的諾言。但報告舉例時選擇性挑選立場,譬如將中國在南海、臺海、東海和黃海等主權海域進行的海軍和海警行動稱作“挑釁性和威迫性”(provocative and coercive)行為。

第二,將美國定義為“受害者”,將中國描述為規則“破壞者”和“挑戰者”。

報告認為美國“低估”了中共,看似是是一種“自我反省”,但實際上依舊與過去一樣,錯誤評估中國的改革程序。按照報告的說法,中國在經濟和政治改革方面不到位,中共“限制”了這種改革的範圍,認定中國過去20年改革放緩、停滯、甚至出現了倒退。

5月22日,中國國家主席習近平於在北京人民大會堂出席中國全國人民代表大會開幕式。疫情防控和港臺議題是外界關注的熱點。(AP)

這既源於美國的錯誤預估,也即“中國政治經濟體制會變得愈來愈像美國”,另也源於單方面認知,也即“只有美式或西式政治經濟體制才是正確的”,又源於美國認為中國應該按照美國所期待的步伐改革。

基於這種認知,報告提到,美國對中國的期望“落空”了,中國加速經濟增長和加快同世界接觸的同時,並沒有同“以人為本、自由和開放”的秩序相融合。報告指控中共反而利用自由、開放和基於準則的秩序試圖重塑國際體系,使其向著有利於自己一面發展,北京改變國際秩序、擴充套件自身經濟、政治和意識形態影響力的行為不但危害美國重大利益,而且也有損其他國家的主權和尊嚴。

在價值觀挑戰層面,報告提到中共控制“世界上宣傳工具”,認為中國媒體機構、記者、學術人員和外交官能在美國“自由活動”,但北京卻拒絕相美國組織和官方人員提供同樣的互惠便利。

這一點和事實不符。事實上反而是美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)於2019年開始逐步加大了對中國媒體的限制,規定要求所有中國在美外交官,包括北京的聯合國使團都必須向美國政府“提前彙報”與政府、教育機關和研究機構的會議。

報告同時表示,不向中共有關中國“例外主義”和“受害者姿態”的表述做出讓步。然而正是這屆美國政府一貫宣傳“美國優先”的例外主義和“我們一再被世界佔便宜”的受害者姿態。

第三,一面表示不尋求遏制中國和改變中國治理模式,另一面將中國置於和美國同盟及夥伴體系的對立面,呼籲盟邦加大對中國的“政策對抗”。

報告稱美國對華採取的“競爭方式”並非要讓中國這個國家達到某種特定的“終極狀態”,美國的目標僅是保護美國的重大國家利益,也就是2017年《國安報告》中提到的利益,主要體現在四個方面:第一,保護美國人民、國土和生活方式;第二,促進美國繁榮;第三,通過軍事實力維護和平;第四,推進美國影響力。

價值觀層面,報告稱,北京正加速在全球推行自己的治理體系,並認定該體系比“西方發達國家”執行得更好,報道認為這是中國在和西方開展意識形態競爭。中共高層也承認這是兩國體制的競爭,資本主義和社會主義之間的競爭。

報告說,要想開展這種戰略競爭,特朗普政府注重同國會、地方各州、企、公民團體和學術界的合作關係,尤其注重同盟友對華採取更為明確和有力的舉措,比如歐盟2019年3月歐盟執委會(European Commission)公布的《歐中戰略展望》(EU-China: Strategic Outlook)報告。歐盟該報告針對中國政治經濟影響力的提升,判定這將對歐盟帶來挑戰,建議重新調整對華政策,正式將中國稱作“系統性對手”(systematic rival),並正視一個更強大的中國所能給歐盟帶來的機遇。然而歐盟這種“挑戰與機遇之間的平衡”的對華認知,卻被美國該份報告以一種“歐盟與美國共同抵抗中國”的方式呈現。

除了歐盟的這份報告外,報告還提到了其他同其他外國合作伙伴或國際機構的協調,比如東盟的“印太展望”、日本的自由和開放的“印太願景”、印度的“區域共同安全與成長”政策、澳大利亞的印太概念、韓國的新南部政策以及臺灣的新南向政策。

第四,無視雙邊關係風險,承認特朗普政府允許“更大的雙邊摩擦”。

報告強調了“競合關係”,即便是和中國競爭,也要在利益重合的領域展開合作,並稱競爭不該導致衝突或對抗,但是,報告同樣凸顯出特朗普政府對中美關係欠缺管控的意願。

比如,報告明確提到,為了應對北京挑戰,特朗普政府重新評估了中共的意圖和言行,以及美國的戰略優勢和短板,容忍雙邊關係“出現更大摩擦”。

報告認定,北京不會做出讓步,回應美國表現出的“善意”,北京行為從來不遵守之前所做出的尊重美國利益的承諾。美國不會迎合北京為對話營造合適“氛圍”或“條件”而提出的要求。對於北京為了符號意義和巨集大場面而同美國開展的接觸,美國也看不到任何價值所在。美國更傾向於向北京提出要求,達到可見的建設性的成果。當溫和外交(quiet diplomacy)不奏效的時候,美國就會加大對中國政府的施壓,並採取相對應的反擊舉措,保護美國的利益。

報告也提到,美國希望和中國人民及領導人坦誠交流,也希望和中國開展合作。但這種接觸是有選擇性的,且以具體成果為導向和服務於美國利益。

總體上,報告仍在以一個“世界警察”的視角看待雙邊和國際關係,誇讚“過去70年自由而開放的世界秩序”,指責北京違背“二戰後的世界秩序”,要求北京應該遵守規則、出臺什麼樣的政策,或者應該開展什麼樣的改革,以及應該怎麼樣做才不能傷及美國的利益。言辭之間,也清晰透露出美國深知北京會尋求調整這套圍繞美國利益建立的戰後國際秩序。

在大選年,這種宣傳性質的檔案體現執政的共和黨保守集團的對華意識形態鬥爭,極具新冷戰思維。但由於也是服務於國內競選的政治宣傳檔案,內容上沒有多少新意,也缺乏說服力,它獲得的國際響應度和支援度將很非常有限。

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