2020年大选:美国权力制衡体系的转折点


新冠病毒疫情“喧宾夺主”,本该连月占据新闻头条的美国大选也落得平静。然而,这场将于今年11月3日进行的选战将决定特朗普是美国政治的“歧出”,还是“顺流”,其结果举足轻重。“特朗普若能多主政四年,美国将是何等光景?”将是各界不能不深思的问题。

特朗普过去两个月内五度将各主要联邦部门督察长(inspector-general)免职或调职一事,为这个问题的其中一个面向提供了明白不过的解答。

5月15日,美国国务院督察长利尼克(Steve Linick)成为了这场风波的最新一名“受害者”。根据美国媒体报道以及民主党国会议员的说法,利尼克被炒之时正在调查国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)有否将国务院的人员与资源公器私用(包括经常乘坐官方飞机返回堪萨斯州老家、在国务院大楼举办私人宴会等),以及其在2019年以紧急状态为由绕过国会向沙特阿拉伯出售超过80亿美元军火的事件。

特朗普在5月18日公开承认他是应蓬佩奥要求而决定解雇利尼克,并点明后者是个“由奥巴马任命的人”。在交予国会的解释信中,特朗普只说利尼克已失去其信任,却没有阐述具体原因。蓬佩奥上周三(5月20日)承认是他建议特朗普将利尼克免职,又严词否定此解雇是其个人报复的说法,指他自己“感觉不到督察长办公室正在进行什么调查工作”-可是他却承认曾向利尼克提供过书面回复。

原本借借无名的国务院督察长利尼克有传在被免职前正对蓬佩奥的个人操守进行调查。(Getty)

根据2008年通过的修订,白宫须在解雇督察长30天前通知国会,可是根据《华盛顿邮报》的消息,特朗普提名的国务院督察长继任人阿卡德(Stephen Akard)上周一(5月18日)已进驻督察长办公室。更严重的是,阿卡德保留了其国务院外交使团办公室主任的职务,造成了“监督者与被监督者合一”的矛盾状况。目前国会民主党人已要求行政当局进一步解释利尼克的解雇决定,并展开调查。

督察长连横无理免职

利尼克的免职并非单一事件。早在4月3日,特朗普已先向各督察长打响第一枪,将时任情报机构督察长艾特金森(Michael Atkinson)免职。艾特金森是去年判定“通乌门”吹哨人报告可信的人,间接促成了其后的特朗普弹劾案。特朗普以艾特金森不得其“完全信任”为由将之解雇,可算是明显的报复行为。

随后,国防部署任督察长法恩(Glenn Fine)与交通部署任督察长贝姆(Mitch Behm)分别于4月6日及5月15日被免职和调职。两人皆是疫情大流行应对问责委员会(Pandemic Response Accountability Committee)的成员,前者更被选任为委员会主席,负责监督美国至今超过2.4万亿美元对个人、企业、政府机关的救济开支,阻止并侦测当中可能出现的诈骗、浪费、滥权和管理不善,职权极其重要。虽然贝姆最终以交通部副督察长的地位留在问责委员会之中,可是特朗普对各督察长们随意免职的举措,难免使现任的委员会成员在行使其监督职能之时有了“后顾之忧”。

更严重的是,特朗普毫不掩饰其对督察长监督职能的厌恶。4月6日,当时美国新冠肺炎检测不足的问题炒得火热,多个州份表示测试不足,特朗普却在其例行疫情记者会上夸耀美国“测试做得比其他国家都要多”。当时有记者拿着一份当日新鲜出炉、由美国卫生与公众服务部(HHS)督察长办公室访问46州总共323家医院的报告,质问特朗普何以各地医院都表示测试供不应求。特朗普却反问:“我是否听到了‘督察长’这个词?真的吗?这是个错误……他是哪个部门的?他叫什么名字?”

由于督察长素来极少牵涉政治争议,很少得到媒体关注,那位提问的记者一时之间也记不起其名字。这位署任督察长的名字是格林(Christi Grimm),她在5月1日正式失去其署任职能。

5月11日,特朗普在白宫玫瑰园召开记者会夸赞美国的病毒测试规模之大,领先全球。19日,美国累计确诊人数破150万,特朗普表示这是源于检测规模,应视之为“荣誉勋章”(badge of honor)。(Getty)

监督职能独立性只靠“惯例”

督察长一职的出现始自水门事件之后的1978年,专责调查各政府部门内的管理失效和不法行为,现已扩充至74位,当中有36位由总统提名、经联邦参议院通过任命。他们在法理上向其部门主管和国会报告,不过其运作可谓“自成一国”,能独立招聘人员之外,也有独立调查权和传召证人权,且负责处理吹哨人投诉,而国会不同委员会、个别议员,甚至部门首长也素来有请托督察长作出特定调查的例子。

行政部门首长与督察长的冲突并非首次出现。1981年,刚上任的里根总统(Ronald Reagan)就曾将当时全体15位督察长免职,不过在国会反弹之下,他重新任命了当中5位,并承诺会“作出其他行动支持督察长体制”。2009年,时任总统奥巴马也曾解雇了一位督察长,不过在国会反对声中,白宫最终也提出了较为详细的免职理据,而奥巴马此后也不敢再为此挑起争端。如今特朗普连番在没有具体理由之下解雇督察长,可算是白宫与各督察长关系的新低点。

从单纯的法律角度来说,特朗普当然有权随意解雇督察长。然而,督察长的独立地位,以及其诸如此次监督万亿美元抗疫救济的重要角色,却使得总统随意解雇督察长的行为可圈可点。

里根总统在美国声望颇高,被视为保守派总统的正面代表,而今更是特朗普政府试图承继的对象。图为1981年4月,里根在白宫椭圆办公室办公。(Getty)

以往的总统,当然也有今天特朗普同样的权力,可是他们普遍的自制,却构成了法律以外“总统避免干预督察长职能”的政治惯例。督察长的职能历年来行之有效,其人数大涨近四倍,所依靠的正是这种依靠惯例保护的独立性。特立独行的特朗普此刻却将惯例视如草芥,严重损害了这套权力制衡体系的根基。

特朗普对政治惯例的挑战

其实,美国政府和宪制只依靠惯例而运作的例子比比皆是。如今正经美国最高法院审理、有可能影响本年大选结果的案件,就属于此例。

首先,最高法院正在审理两宗特朗普税务与财务文件应否按国会及地方检察长要求交送的案件。去年,众议院三个委员会,以及纽约曼克顿的一个大陪审团刑事调查,都要求曾服务特朗普的财务公司递交其财务文件作为调查之用。特朗普却分别以“国会只有有限权力管制总统”和“总统豁免权”为由,入禀禁止有关文件的交送。下级法院驳回特朗普的要求,将案件送至最高法院,预计将于7月有最终判决。

总统候选人主动公开税务资讯,在近50年来已成惯例。特朗普却至今仍未公布有关资料,是尼克逊以来的首例。而且,正如最高法院法官卡根(Elena Kagan)所言,过去最高法院之所以少有判决国会传召总统档案权限何在的案件,其主要原因是以往的总统都会与国会达成妥协,而非如特朗普般完全拒绝合作。

2020年2月4日,卡根(右)与最高法院首席大法官罗伯茨(John Roberts,中)等人出席年度特朗普国情咨文演讲。(Getty)

总统个人操守的保障,以及立法机关对行政机关的监督权力,一直是依靠各种具体惯例而成立的模糊地带。如今特朗普漠视惯例,其律师甚至宣称即使特朗普在曼克顿第五大道上开枪扫射,尚是总统的他仍有司法豁免权-这种近乎蛮横无理的司法行动,配合最高法院法官任命的高度政治化,将是美国宪制正常运行的重大挑战。

最高法院当然可以透过其判决而将惯例变成法律的一部份。可是,特朗普倾向委任的保守派法官大多却是所谓的“原始主义者”(originalists),以宪法的原初意义作判定,使他们难以在不违反个人法律原则的情况下将与时并进的惯例法律化。

目前最高法院正在审理的一宗有关总统选举人自由意志的案件,就显示出这种困难。根据《美国宪法》成法时的多项原初文件,选举人明显被当成自由行动者;然而,在惯例之中,他们却普遍按各州全民投票结果来决定支持哪位候选人。

在这个极端例子之中,最高法院的保守派法官目前也似乎倾向接受惯例;不过,如果特朗普继续执政,这种由法院判决将惯例变成法律的情况将越来愈罕见。

因此,为了防止政治人物随意破坏以惯例为基础的政府与宪制运作,将惯例法律化的责任就无可避免的落在国会与行政机关之上。例如,民主党人就主张要进一步立法确定总统不能随意解雇督察长。他们未来也可以立法要求总统候选人在其财务状况上须有一定透明度,并立法修补选举人理论上有自由意志的缺憾。

不过,如果特朗普成功连任,美国这些依靠惯例而构成的权衡与政治体系除了难有修补机会之外,更有可能会被特朗普的特立独行进一步蚕食。虽然自由派法官常言“总统不是国王”、“总统不高于法律”,可是在特朗普第二任期之后的美国,坐拥行政机关的白宫,离绝对的权力将是前所未有的接近。

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