中美或全面断航 美国民航业卷入华府政治陷阱

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6月3日,美国总统特朗普(Donald Trump)突然表示,美国将从6月16日起禁止中国客运航空公司的航班飞往美国。美国交通部称,这一决定是对中国未能遵守两国现有航班协议的惩罚。

显然,这是美国向中方施压,要求其允许美国航空公司恢复中美航线的一次尝试。对此,中国外交部6月4日表示,已经对美国交通部严正交涉。同时,中国民航局在6月4日决定放宽“五个一”政策中“每个国家一家航司”的规定,并且允许未列入此前航班计划的海外航空公司运营客运航线。这被外界理解为是美国施压下的让步。

表面上看,这是中美两国在疫情之下的又一次博弈,焦点是中国限制海外航班的“五个一”政策以及美国航空公司希望中美恢复通航的诉求。不过,放在今天美国国内疫情长时间未见拐点、失业率飙升、种族平权示威转向暴力的背景之下,则可以看到中美民航之争背后,美国各方的政治考量。

航权之争的前因后果

在1月30日美国国务院建议美国人不要前往中国之后,美国三大主要航司于31日应公司员工要求,停飞中美航线以确保员工身体健康,后来将停飞范围扩大至香港。当时,航空公司面临客流量的萎缩和工会的压力,做出这种决定既是疫情的要求,也是合理的市场行为。

也就在1月31日,美方宣吿禁止14日内曾经到过中国内地的外国人(不包括永久居民等特例)禁止入境美国。这就让本来已经大幅下降的中美客流量更加萎缩,也给民航业的压力加码。

3月26日,中国民航局开始实行“五个一”政策。以3月12日当周的航班计划作为执行的基准时间,因此被停飞航线的美国航司并不符合开航条件。

“五个一”政策:2020年3月26日,中国民航局发布《关于疫情防控期间继续调减国际客运航班量的通知》,以3月12日仍在飞的国际航班计划为基准,要求中国国内每家航空公司经营至任一国家的航线只能保留一条,且每条航线每周运营班次不得超过一班;外国每家航空公司经营至中国的航线只能保留一条,且每周运营班次不得超过一班。

4月开始,美国航空公司已经开始和中国民航局协商恢复通航。在国内业务重挫,国际业务停航的背景下,大量滞留在美国的中国人也的确可能成为航空公司的重要盈利方式,毕竟美国航司的飞机本身就要执行客改货从中国拉货物到美国。

美国正爆发大规模示威,导火索是非裔美国人被警察暴力执法惨死。(Reuters)

美联航(American Airline)以及达美航空(Delta Airline)向中国民航局提出申请,希望恢复中美航线运营。不过,中国民航局没有正式批复。于是美国交通部从5月开始介入航司的复航申请,指责中国“五个一”政策违反了双方《中美民用航空运输协定》。中国民航局对此回应“将考虑取消3月12日航班计划”的前提条件。

5月22日,美交通部命令具备中美航线执飞资格的7家中方航司提交现有的航班信息以及提前30日提交未来的航班计划,威胁取消定期航班执飞。中国民航局则回应称, “五个一”政策对所有的境内外航司一视同仁,要求美方撤销5月22日的决定。

根据中国官方的表态,可知此前两国谈判并非毫无进展,中国在6月4日公布的新调整,更可能是此前谈判中已经达成的共识,从熔断和奖励政策的详细规定看来,这不是临时“让步”的姿态,而是深思熟虑的决定。

美国方面的统计称,中美之间每周往返航班从1月的325个下降至3月底的约34个。新规定生效后,中国国际航班数量可能增加3倍,中美航班数量也会随着对美国航司的开放而增加。这种情况下,美国断航威胁实际上增加解决问题的复杂性。

特朗普对中美停航的威胁,和转移公众视线有关。图为6月1日特朗普手持圣经拍照。(AP)

两党介入民航谈判的政治考量

回顾中美航权谈判,美国航司恢复中国航线的困难,一方面是美国2月的禁航规定所致,另一方面则出于中国官方对疫情的考量。“五个一”政策也并不只针对美国。那么为何谈判会走向中美建交40年来,首次全面断航的危险境地呢?

美国两党政治力量对民航业的介入是重要原因。从一开始,美国率先对中国实行禁航,虽然符合疫情防控要求,但也不乏白宫政治上对华强硬的考量。此后,美国疫情从3月下旬开始爆发,特朗普更是不断将疫情责任推给中国,转移国内矛盾。

疫情下,全球民航业是受影响最大、损失最为惨重的行业之一。美国自然也不例外。民航业也和美国政治版图息息相关——三大航空公司的雇员规模都在十万人左右,相关产业涉及的就业人群则更大,由于航空枢纽多在亲民主党地区,因此对民主党尤其重要。

民航业在美国的游说经验相当丰富,疫情之下加大了对白宫和国会的游说力度。这种游说不能说没有成果,美国历史性的2.2万亿美元的救市法案中,就有250亿美元分配给了民航业者的薪资援助计划,三大航空公司得到的补贴都超过50亿美元。但是即便是深谙华府政治规则的民航业,最终还是被卷入两党斗争之中。

先是民主党为讨好选民,在新冠肺炎纾困法案之中加入9月30日不得裁员的条款,在航空公司表达不满之后,民主党4月开始计划在新一轮纾困法案中追加对其补贴,不过至今仍然没有被共和党控制的参议院通过。航空公司本来希望和特朗普政府配合对中国民航局施压,为的是恢复航线以解决困局,偏偏遇到了在疫情和骚乱的压力下,正缺少其他焦点转移注意的特朗普。

对两党来说,能够帮助航空公司走出难关自然是功劳一件。不过两党一方面不希望这个“政绩”落入他手,另一方面也不想承担拯救民航业不力的责任。对特朗普来说,直接把矛头指向中国是最好的办法,成功则进一步拉拢选民,失败则大可指责中国,就算不奏效,和民航业联系最紧密的毕竟也是民主党,受伤最大的不会是他。

积极在两党之间游说,希望一边拿补贴、一边使政府帮助恢复太平洋航线的美国民航业,恐怕怎么也没想到,特朗普会把他们置于现在这种尴尬境地。中美若彻底断航,除了急切需要回国的留学生将受到巨大影响,美国民航业恐怕担忧的是成为两党争斗的牺牲品。

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