南海风云再变 从小国冲锋到大国直接上阵

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南海向来不宁静。自2019年底以来,这片海域的复杂局势再度被搅动,中国、印尼、马来西亚、菲律宾和越南等争议当事方已经纷纷向联合国(UN)发起外交照会,就南海权利归属打起了外交口水战。而且,现在美国的积极介入使南海态势有进一步陷入动荡的风险,新一轮激烈的博弈可能正在酝酿当中。

7月,美国的“尼米兹”号和“罗纳德·里根”号航母战斗群已经两次在南海举行双航母演习,第一次军演与中国在西沙群岛的军事训练几乎同时进行。在两次演习之间,美国的导弹驱逐舰还在南沙群岛周边实施了“航行自由行动”(FONOPs),这是今年南海海域的第4次,相比之下,奥巴马(Barack Obama)政府八年里在南海仅进行了5次“航行自由行动”。

与此同时,美国对南海立场的宣示也产生了一些变化。7月13日,在南海仲裁案四周年后一天,美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)发表官方声明,宣布美国认为中国对南海大部分海域的离岸资源的权利主张,以及为了控制这些资源所采取的“霸凌行动”是完全不合法的。蓬佩奥声明的意义在于,美国正式拒绝中国的南海主张,在南海问题上已经不再尝试做出“中立姿态”,而是站在了中国的对立面。

2020年7月底,美国海军和盟友在南海两侧海洋进行演习。(美国海军官网)

南海仲裁案的延续

正如蓬佩奥在声明中所说的,美国在中国南海主权声索上的立场与海牙法庭的决定一致。美国的这次表态基本是对四年前判决的再确认,比如对“九段线”合法性的否认,这是中国南海主权的重要基础,以及黄岩岛、南沙群岛在国际法上属于礁而不是天然岛屿,并没有专属经济区的主权权利,而美济礁、仁爱礁都是暗礁,并不能构成领土。这种立场意味着,南沙群岛从一个连续的、拥有排他性海洋专有权的大块区域变为一系列不相连的,仅具有较小主权范围的点。

在仲裁案判决的基础上,美国的声明也做出延伸,提出了一些新的主张。比如首次否认了中国对越南附近万安滩、马来西亚附近的南康暗沙和北康暗沙、文莱专属经济区和印尼大纳土纳群岛附近海域的海洋权利主张。此外,美国还首次否决了位于中国最南端的曾母暗沙的领土资格,因为它位于海面下20米左右。

不过需要注意的是,虽然美国新的立场声称要保护东南亚国家免受“权力强加权利”行为的威胁,但仍然维持了对于具体领土主权归属的沉默。它只是明确反对中国的主张,较为谨慎地没有选择支持东南亚国家的海洋主权,这可能会限制美国对它们的承诺和行动支持。

当然,现在美国的南海政策与四年前有着很大区别,尤其是特朗普(Donald Trump)政府的行事方式和前任大不相同。奥巴马(Barack Obama)政府以口头形式支持法庭程序和判决结果,同时对於使用武力威慑非常谨慎,建议声索国应和平解决其争端,尽量避免直接批评中国,并会在必要时刻管控危机。

而特朗普政府相比之下则更少克制。这次的声明在措辞上十分强硬,把中国的南海主张渲染为要建立“海洋帝国”,明确地表达了和中国对立的坚定决心。而从近两年在南海频繁的军事演习和航行自由行动来看,特朗普政府也十分注重军事威慑的作用。此外,特朗普对实用的追求和对规则的蔑视,也令他的南海政策有更大的不确定性和进攻性,他的单边主义倾向更使得中美有在南海发生直接冲突的风险。

2020年7月中下旬,中国解放军海军、空军部队派出多型军机演练“精确打击水面舰艇”。(微博@梁无咎)

南海议题为何活跃

在南海仲裁案结案後,随着中国拒绝接受判决结果,菲律宾的杜特尔特(Rodrigo Duterte)政府上台扭转政策,以及美国采取观望态度,这一议题其实经历了一段时间的平静期。但是,由於中国在南海逐渐加强控制,各方海上实力对比已经发生较大变化,美国对在该地区丧失影响力的担忧不断增长。

除了在海上持续宣示主权,今年4月,中国在三沙市设立了两个新的行政区来管理西沙群岛和南沙群岛。自四年前南海仲裁案做出判决以来,南沙7个人造岛屿的填海工程已经完成,显着提高了中国在该地区的力量投射。

因此,在快速变化的战略环境下,美国面临的情况是,要么在中国尚未拥有明显优势的时候采取行动,要么可能永远地失去做出行动的机会。

对於美国而言,南海的重要性也是显而易见的。从整体对华战略上来看,对南海的新立场是华盛顿诸多强硬措施的一部分,特朗普政府已经将中美之间的冲突扩散到了方方面面,他也惯于把诸如经贸、香港和台湾、华为问题等关联起来,试图迫使中国不断让步。可以预见南海议题也将被如此操纵,成为战略中讨价还价的一部分。

从特朗普政府的区域愿景来看,南海也提供了一个平台来强调其“自由和开放的印度太平洋”战略。其中,航行自由是首要关切,也是美国一直奉行的一贯政策。保证对南海关键航道的控制,进而确保美国在印太地区的兵力投放和自由调动,是核心的地缘利益,因为遍布亚太地区的军事基地和海外驻军是美国海洋霸权的基础。同时,经济价值也是重要的考虑,美国大约50%的全球航运需要途经南海完成,包括各种原材料和能源输入,以及工业制成品的输出,对于十分看重经济安全的特朗普政府,这是加强南海立场的又一个理由。

更多的不确定和动荡

对南海更加强硬的立场和政策可能会受到美国国内的欢迎,但这是否能真的服务于美国的总体利益,仍然是个疑问。可以确定的是,这将进一步加剧中美之间的紧张关系,并促使北京开始做更坏的打算。南海主权是中国的核心利益,而在民族主义的驱使下,中国可能会对美国的挑衅做出同样强硬的回应,并导致冲突的螺旋式升级和南海的进一步军事化。最终,双方在南海的利益可能都会受到损害。

而且,华盛顿的最新表态也释放出了危险的信号,鼓励区域内其他国家采取更加冒险的行动。美国通过支持与中国南海立场相抵抗的国家,打开了在军事上支持菲律宾、越南和马来西亚的方便之门。这也可能意味着,美国及其亚太盟国将进行更多的海上军事演习,比如日本、澳大利亚,它们的地缘政治利益在于遏制中国在海上的影响力。

就目前来看,中国的表态比较强硬,中国外交发言人对美国的声明进行了密集的回击,对于美国不排除制裁中国南海行动的言论,华春莹更是表示:“如果美国想兴风作浪,那就让暴风雨来得更猛烈些吧。”东盟(ASEAN)各国发出的信息则有些混乱,在南海问题上并无统一立场,它们担心中美之间的对抗失控以及在两者之间陷入选边困境。菲律宾外长特奥多罗·洛钦(Teodoro Locsin)在仲裁四周年当天表示,中国应该遵守裁决,没有任何协商的余地,但他同时也在推特(Twitter)上反驳南海成为战场的激进言论,试图为此降温。马来西亚外长希沙穆丁·侯赛因(Hushammuddin Hussein)则在蓬佩奥的声明后表示,过去100天中,中国舰船并没有进入马来西亚水域,马中关系很好,但涉及主权时并不会妥协。相比之下,日本和澳大利亚公开支持美国参与南海事务,日本最近发布的《防卫白皮书》更是抨击中国试图用武力改变海洋现状。

可见,相比于四年前,现在主导南海博弈更多的是大国地缘政治竞争,而不是领土争端,从小国冲锋在前变成了大国直接上阵。东南亚国家不愿在对立的中美之间选边站队,成为另一方愤怒的发泄对象,因此,南海各当事方产生冲突的可能性在减小。现在南海的风险主要来源于中美的军事化行动,而未来事态的发展取决于华盛顿有多大的力度去阻止中国对南海的主权主张,以及北京会采用何种手段来抵消美国在南海的刺探。

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