【美国大选】选举人团制度:两百多年前一个妥协的变质

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2020年7月6日,离美国独立已超过244年,离美国行宪也超过231年,美国最高法院此时才就负责选出美国总统的538位选举人有没有自由投票权作出判决,指出各州有权对不按照其誓言投票的“不忠诚选举人”(faithless electors)作出惩罚。为何这套奇怪的“间选制度”至今尚存?

在本年11月3日举行的美国总统大选,各州选民实际上是以普选形式选出代表该州意愿亲身投票选举总统和副总统的选举人,而非直接选出正副总统。而各州的选举人将于12月14日(即本年12月的第二个星期二之后的星期一)到其州首府开会进行投票。

虽然到了20世纪,各州已普遍采用所谓的“短式选票”(Short Ballot),一次过选出该州所有宣誓将投票某一党特定候选人,而再非选出个别选举人,可是至今美国有8个州的选票(除了正副总统候选人名单外)仍有印上该州一众候选选举人的名字。

美国总统选举“殊不简单”

根据惯例,各州的选举人名单由政党分别提出,名单上的候选选举人都宣誓将投票支持各政党的正副总统候选人。目前,全美国有33个州,以及哥伦比亚特区有立法惩罚违反誓言投票的不忠诚选举人。由于美国史上有过的23,529名选举人当中只曾有165名为不忠诚选举人,而且绝大多数都发生在百多年前正副总统候选人在大选后死亡的案例中,因此这套没有法律规范的选举人制度直至2016年极具对立性的特朗普对希拉里选战前都少有引起实质或司法争议。

特朗普至今并未确定他会接受2020年大选的结果。(GettyImages)

当选举人在各州首府投票过后,选票证明会被送到国会,在选后来年的1月6日,由参议院议长(亦即美国副总统)主持、新一届议员参与的参众两院联合会议进行点票。对于每州的选举人票点票结果,国会议员在两院至少各一名议员的支持下可提出反对,并中止点票;有关反对则须要两院投票赞成才对通过。(反对点票结果的案例极其罕见。在此大家也可以想像一下,如果特朗普坚持不承认本年大选结果,又得到共和党支持的话,来年的乱象将是如何的史无前例。)

根据美国宪法第12修正案,如果没有总统候选人能取得过半数选举人票(即至少270票),众议院则须在得票最多的3位候选人中,以各州一票的方式选出来任总统。(如果没有副总统候选人能取得过半选举人票,参议员则须在所有得票排行第一、第二的候选人中选出下任副总统。)

如果没有总统候选人能获得过半选举人票,而(来届)众议院也选不出总统人选的话,同年1月20日,当选的副总统则可署任总统,待众议院选出总统为止。而若副总统人选也未能确定,众议院议长——以现况而言料将是现任议长佩洛西(Nancy Pelosi)——将署任总统,直至国会选出总统或副总统为止。这些情况直今也未曾出现过,不过有人担心来年佩洛西与特朗普双双自称总统的乱局有可能出现。

内华达州(Nevada)近日通过向全体已登记选民寄出邮寄选票,有特朗普支持者上街抗议,认为此举会造成选民欺诈。(GettyImages)

国父们对普选的顾虑

美国的“国父们”之所以会创立出这套复杂的制度,主要有两个考虑。其一,在制宪会议举行的1787年,全世界没有一个国家的国家元首是由人民普选产生的,因此不少与会者都反对总统由普选产生。他们认为民众难以清楚认识总统候选人,而且他们也担心普选会带来暴民政治,也给予善于煽动民情的政客掌握过大权力的机会。

然而,另一个明显的选举方法,却是由国会议员选举总统。对此,制宪会议的另一派参与者则担心这会造成行政机关与立法机关过从甚密,长远带来“分猪肉”式的腐败政治。

于是,这些“国父们”出于妥协精神,采纳了由后来当上原初美国最高法院大法官的威尔逊(James Wilson)提出的选举人团制度,一方面采取间选而非直选,另一方面也规定各州选举人由各州议会可决定的方式任命,而非以国会选出。如此,总统人选将能间接反映各州民意,亦能避免直接普选带来的潜在祸害。

由此可见,在“国父们”的心中,选举人其实是应该有自由投票权的——美国首任财政部长汉密尔顿(Alexander Hamilton)在《联邦党人文集》(Federalist Papers)中就曾写道:“一群少数的人,从普通群众当中由他们的市民同侪选出,将最有可能拥有应付这复杂任务所需的资讯和洞察力。”他又指选举人须是“有能力分析适合总统权位的资格的人”。

如果特朗普坚持不接受选举结果,又得共和党支持,明年初美国未必没有可能出现佩洛西与特朗普两人各自自称总统的局面。(GettyImages)

各州“平权”的妥协

“国父们”另一个采用选举人团制度的考虑,却是要平衡各州的权力。跟今天一样,美国独立初期已有人口大州与小州之争。大州认为国家权力应该按人口比例分配,小州却主张“众州平等”,每个州都应该同等的代表权。因此,我们就有了美国的国会两院制:每州两席的参议院保障小州权益;大体按人口比例分配的众议院则代表普选民情——此决定史称“康乃狄克妥协”(Connecticut Compromise)。

而在各州选举人人数的分配上,“国父们”也遇上了同类问题,却不能以两组选举人团的方式解决。

由于这是一个人口计算的问题,“国父们”为了争取支持奴隶制度的南方州份支持宪法,最终决定了将没有投票权的奴隶算作“五分之三”个人,变相增加奴隶州份的“人口比例”,并将各州的选举人数按照各州在国会两院的总议席数作分配,最终达成了共识。(首都所在的哥伦比亚特区不属任何一州,于1961年的宪法第23修正案中获得与全美最少选举人州位同等的选举人数,即3位。)

迅速变质的选举制度

这一套选举人团制度很快就变质。在“国父们”的想像中,各州选举人将由不同选区选出,以代表各地民情。不过在1796年第一届有竞争的美国总统选举中,当时的美国15州中,就有10个州以州议会或全州际选举推举选举人,而几乎所有州份的选举人都作出了全州一致性的投票,形成了今天除了缅因州(Maine)和内布拉斯加州(Nebraska)外所有选区“胜者全取”制的雏型。

首先,全州际的选举(无论议会投票,还是人民直选)也很容易造成一党独大的局面。于是,该州的所有选举人投票时所反映出来的已再非各区民情,而是该州的多数派意志。跟今天的红蓝州区隔一般,1796年的选举就以北方州与南方州作出明显的党派区分。

其次,这种联合全州选举人共同投票的方式,也使选举人失去了其自由投票意志,随后就更发展成全州一次过选举全体一致投票的全州选举人的制度。“国父们”认为需要有知识、有洞察力的选举人已然消失。

特朗普的民主党对手拜登6月时就指出特朗普有可能会盗取这场选举。(GettyImages)

1800年胜出总统选举成为第三任美国总统的杰弗逊(Thomas Jefferson)当时就说:“大家都同意分区选举最好,如果大家都这样做的话。可是,当10个州不是以议会投票,就是(全州选举人)共同投票,其他州不这样做(按:从而增加该州对选举结果的影响力)将是愚蠢,或者比愚蠢更差的事情。”

同时,这套各州“胜者全取”的制度,也使美国无可避免走上两党制的局面,让第三政党根本难以打入华盛顿政坛,亦为今天美国政界的两极分裂种下因子。

汉密尔顿在1801年就已曾写下修宪草案,希望能在宪法中明文规定选举人应由各州州内分区选出,以反映民情(而非某党在该州的多数地位)。可是,汉密尔顿3年后离世,修宪计划未能推展。在两党各自保守权力的后逐发展下,其他零星的改革意图也未见成功。于是,这套订立了超过两百年、也变质了超过两百年的就得以保存至今。

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