英国疑欲撕毁脱欧协议:不止失信欧盟 更失信天下

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9月6日,英国媒体引述消息人士称,首相约翰逊(Boris Johnson)将推翻与欧盟达成的脱欧协议中的部分内容。在计划于本周三(9月9日)公布的《内部市场法案》(暂译,Internal Market Bill)中,将有部分条款与脱欧协议中与北爱尔兰相关的内容冲突,这意味著英国在与欧盟达成协议短短八个月后就破坏协议。

冲突的内容聚焦在北爱尔兰的关税边界以及国家补贴的问题上。根据现有的协议,英国政府在牵涉爱尔兰的国家补贴上须向欧盟报告,而北爱尔兰的商家在为英国其他地区供应商品时亦须提交出口总结声明(export summary declarations),这意味着英国被迫在一定程度上放弃对北爱尔兰的某些经济主权,以及在英国本土和北爱尔兰之间形成关税边界。

然而,被曝光的《内部市场法案》内容,似乎显示英国将要一方面限制向欧盟报告国家补贴的范围,另一方面则单方面取消对北爱尔兰出口英国其他地区之时的出口总结声明要求。

2020年1月29日,欧洲议会投票通过历史性的脱欧协议。英国则在随后的1月31日正式退出欧盟。(Getty)

事件曝光后,唐宁街方面否认英国撕毁与欧盟协议,认为此举只是对协议部分内容中“极为具体的领域的一点点阐明”。据英国媒体报道,英国政府认为原来订立的条文不够具体和明确,为不同的解释方法留下了空间。但英国能否以这种说辞躲过一劫,还需根据周三公布的《内部市场法案》具体内容来判断。不过,从英国对于条约一直存有的心结来看,英方想要达到的目的很有可能不是重新解释条文就能实现的。

北爱尔兰边境的难题

自2016年的公投结束以来,两位首相引咎辞职,在前首相特蕾莎·梅任内,多项提案被欧盟及英国下议院否决而造成谈判僵持不下,但双方终于在长达近三年的谈判后正式签订了协议。

谈判过程中,有关北爱尔兰边境的问题一直是造成双方迟迟无法达成共识的关键。英国脱欧后,与北爱尔兰地区接壤的爱尔兰共和国依然是欧盟成员国,这就意味着北爱尔兰与爱尔兰之间的边境将成为欧盟与英国之间的边境。但由于历史上关乎爱尔兰统一运动的敏感性,如何避免两者之间出现“硬边界(hard border)”——即在两地接壤处设置特定的通关口岸限制货物往来——成为谈判需要攻克的难题。

目前的北爱尔兰与爱尔兰共和国之间并不存在实体的边界,人员和货物可以自由来往。图为一辆牵引车跨国两地边境。(Getty)

为避免设置“硬边界”,欧盟最初提出英国其他地区脱离、唯北爱尔兰留在欧盟单一市场和关税同盟中,但由于担心北爱尔兰会因此被分离出英国,这一方案遭到特蕾莎·梅的强烈反对。

2018年11月,特蕾莎·梅领导的内阁与欧盟达成了在北爱尔兰问题上设置“补底方案”(backstop)的共识,意在保证北爱尔兰的边境不会实体化,却也意味著英国和欧盟如果不能找到一个方案避免设置边境,英国全境或将无限期继续遵循欧盟单一市场和关税同盟政策。在此后的数月当中,这一方案遭到了下议院三度否决,最终,特蕾莎·梅由于未能领导下议院达成共识而辞去首相一职。

2019年10月,约翰逊向欧盟提交新的脱欧提案,根据该提案,脱欧过渡期结束后,北爱尔兰将在实际上留在欧盟的单一市场和关税同盟中,并继续遵守欧盟单一市场下有关商品和增值税等方面的规定,而非英国方面的规定,这样一来,北爱尔兰与欧盟成员国间的货物流通将不需要经过边检,也就无须在其与爱尔兰接壤处设置边关。

至于关税,货物在从英国大不列颠岛发往北爱尔兰口岸时,无论其目的地是北爱尔兰还是爱尔兰共和国,都将由英国代表欧盟收取关税。若货物最终被送至北爱尔兰,英国政府则将退回关税。

约翰逊提出的新脱欧方案,虽然避免了北爱尔兰边境实体化,却在北爱尔兰和英国本土之间形成了位于爱尔兰海峡上的“海上关税边界”,阻碍了两地原本畅通的贸易往来。(Getty)

不过,约翰逊与欧盟达成的协议虽然避免了北爱尔兰边境实体化,却也为北爱尔兰与英国其他地区之间的贸易往来增加障碍。

“独立主权”:脱欧协议遗留的心结

约翰逊当选英国首相后曾向民众承诺:英国此次脱欧将是“完整和彻底”的。然而最终,为了解决北爱尔兰边境问题而做出的牺牲让这个承诺难以兑现。而在英国政界,脱欧派依然认为在国家补贴等问题上坚持类近自身标准的欧盟,一直未能以对待主权独立国家的方式处理脱欧问题和未来英欧关系。这就促使约翰逊此刻似乎不惜承担破坏当前与欧盟的协商,也要推翻脱欧协议的部分内容。

本年1月底以来,英国进入脱欧后的过渡期,意味着已经离开欧盟的英国仍然跟从欧盟规制并大体保有欧盟成员国的待遇,双方原都有意在今年12月31日过渡期结束前完成英国与欧盟的自由贸易协商,而这对未来英国能否在没有关税的条件下继续与欧盟进行贸易往来至关重要。(根据英国政府国际贸易部2018年的数据,与欧盟的贸易往来占英国贸易总量的49%。)英国此次传出毁约,毫无疑问将影响到与欧盟就自由贸易进行的协商。

在此之前,欧盟方面曾不止一次表示,与英国所有的后续谈判工作的前提条件,都是对已订立的协议内容的完全履行。对于欧盟而言,英方破坏双方耗费两年多谈判、经各成员国投票通过的协议是无法被接受的。而英国此次的失信之举,所波及的不仅是与欧盟之间的关系,还势必会影响到未来与其他地区国家订立协议、甚至是其他国家在破坏国际条约时的外交话语权和“道德高地”。

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