上海学者:为何印度外交战略越来越冒进

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第二任期的莫迪不再受其他政治力量牵制,因此在内政和外交上都采取了冒进举措。(Reuters)

新冠肺炎疫情的暴发及在全球蔓延,加速了国际政治经济格局的演变进程,对大国关系产生了深刻影响。在抗击疫情的过程中,印度的内政与外交均出现了新的发展趋向:一方面,印度教民族主义和民粹主义力量不断增强;另一方面,莫迪政府在对外战略中奉行更加强硬的民族主义做法,由此导致地区局势与中印关系的复杂性和不确定性上升。

新冠肺炎疫情下印度大国外交的战略调整

新冠肺炎疫情暴发以来,印度国内存在已久的“亲美”“反华”势力,借此机会积极推动印度大国外交的战略调整。

第一,印度与美国推动“印太战略”升级和扩容,并充实美日印澳“四国联盟”(Quad)防务合作。2017年底,美日印澳四国安全对话重启,美国正式出台“印太战略”。当时,美日澳都有意提升对话层级,印度却表现出犹豫姿态。2018年6月,莫迪总理在新加坡香格里拉对话上发表主旨演讲,系统阐述了印度的“印太观”,认为“印太”是地理区域概念,而非战略概念。印度在公开接受“印太”概念的同时,反复强调将坚持“战略自主”。

然而,2019年9月27日,美日印澳四国外交部长在联合国大会期间首次举行了四国安全对话,这意味着曾经的司局级磋商机制正式被提升至部长级。新冠肺炎疫情发生后,印度进一步深入对接美国主导的“印太战略”。2020年3月20日,在美国副国务卿斯蒂芬·比根(Stephen Biegun)的召集下,美日印澳四国及新西兰、韩国、越南召开了首次“美日印澳+重点伙伴关系国”(“Quad+”)副外长级别视频会议,印度外交秘书什林拉参会。印度方面表示,会议旨在加强各方在疫苗研发、安排滞留公民、防疫抗疫以及提升世界经济影响上的合作。3月27日,“Quad+”召开第二次视频会议,强调各国将围绕共享疫苗研制技术、共享治疗方案以及加强医疗设备供给等加强合作,并讨论了如何推动世界经济复苏。美国倡议并建立的“Quad+”视频会议机制,除了应对疫情的考虑,更重要的是想把新西兰、越南和韩国纳入“印太战略”的范畴。新西兰是“五眼联盟”成员国,越南是美国、日本、印度都很看重的东南亚战略伙伴,而韩国则是美国在东亚除了日本之外最重要的盟友,而且具有管控新冠肺炎疫情的成功经验。

印度与美国一道扩展印太伙伴的做法,实际上有违其一直以来的政策主张。印度过去始终坚持“印太战略”的发展不能破坏原有的地区安全架构,特别是冷战结束后在亚太地区逐渐形成的以“东盟为中心”的地区安全架构。但“Quad+”机制的推出,明显与印度过去的政策立场不同。同时,印度也在积极配合并主动推动“四国联盟”军事化。2016年8月,印度和美国签署《后勤保障协定》,允许两国军方使用对方的海、陆、空军事基地提供后勤保障。

2018年,印度和日本开始谈判签署《相互提供物资与劳务协定》,以允许印度军队与日本自卫队使用彼此军事基地提供后勤保障。目前协议谈判已经基本达成,正在等待合适时机正式签署。此外,印度已经同法国、韩国、新加坡签署了类似的军事后勤保障协定。2020年6月4日,印度总理莫迪(Narendra Modi)和澳大利亚总理斯科特·莫里森(Scott Morrison)举行视频峰会,将两国关系提升至印澳全面战略伙伴关系,特别是两国签署了《相互后勤支持协定》,允许双方军舰和飞机使用彼此的军事基地进行后勤补给。一旦印度和日本最终签署《相互提供物资与劳务协定》,美日印澳四国之间就构建了一个军事后勤相互支持的防务体系。

除了构建“印太战略”下的军事后勤支持体系,美日印澳四国军事演习机制也在不断发展和加强。始于1992年的美印海军“马拉巴尔”军事演习在2015年实现了扩员,即日本正式成为该军事演习的成员国。多年来,澳大利亚一直希望加入这一演习机制,但因印度有所顾虑导致其未能正式加入,澳大利亚目前以观察员国的身份参与其中。2020年7月,印度媒体透露,印度正考虑澳大利亚正式加入的可能性。一旦澳大利亚正式加入,四国联盟军事化协同无疑将迈进一大步。虽然目前印度仍将澳大利亚加入“马拉巴尔”军事演习作为其大国外交的一个重要筹码,但是不断提高“四国联盟”军事化程度却是其既定的战略目标。

第二,印度在经济上与中国“脱钩”的同时,积极配合美国推动全球产业链的“去中国化”。构建一个在经济上与中国“脱钩”的印太经济网络是2017年美国“印太战略”的诉求之一。新冠肺炎疫情暴发后,国际上就出现了对于中国供应链断供风险的担忧,尤其担心因中国国内疫情导致全球电子、汽车、制药等支柱产业的大范围停工停产。在此背景下,美国趁势推动全球产业链的“去中国化”,加快构建印太经济网络。美国国务卿蓬佩奥2020年4月29日公开宣称,将联合印度、澳大利亚、日本、新西兰、韩国、越南等国重构全球供应链,以杜绝“对一国过度依赖”的情况。美国纠集上述所谓“可信赖的伙伴国家”,构建了名为“经济繁荣网络”(Economic Prosperity Network)的排他性国际产业联盟,矛头显然直指中国,最终意图是要重构一个以印太伙伴为核心的经济网络。

美日印澳四国在同中国经济“脱钩”的政策上共同造势,彼此协调并呼应。4月初,美国白宫国家经济委员会主任劳伦斯·库德洛(Lawrence Kudlow)呼吁,为愿意迁离中国的美国企业支付搬家成本;日本政府制定的抗疫振兴计划中,同样有资助日本企业撤离中国的内容。同时,美日均声称要帮助其企业迁移至印度,甚至有官方人士出面游说相关企业进行迁移。

印度政府则在4月联系了超过1000家美国企业,提出多项优惠政策以吸引这些企业将海外分支迁往印度,其中重点吸引医疗设备、食品加工、纺织、皮具和汽车零部件制造等领域企业。印度宣称自身具有土地和熟练劳动力优势,相比美国或日本本土,迁往印度更具成本优势。此外,为吸引外资,印度还承诺将权衡修改劳动法的特别要求,并考虑应电商要求推迟对数字交易进行征税。印度政府还计划拿出约46万公顷的土地(约相当于两个卢森堡的国土面积),专门用于吸收从中国转移到印度的企业和相关产业,希冀在电器、制药、医疗设备、电子设备、重型机械制造、太阳能设备、食品加工、化学与纺织等十大制造行业上发力,以推动实现莫迪政府的“印度制造”愿景。

在美日印推动重构新的地区经济网络的同时,美日印澳还协调形成共同针对来自中国投资的政策。美国、欧洲和澳大利亚等早先就已经基于国家安全理由,对来自中国的投资采取了所谓国家安全审查的举措。4月初,澳大利亚首先采取了针对中国投资的重大变更措施,加强了对中国投资的审核。随后,4月18日,印度工业和内贸促进局也突然修改外资政策,要求所有来自与印度有陆地边界国家的直接投资均须先获得印度政府批准。印度配合美日澳,在经济上与中国“脱钩”,其主要政策依据是新冠肺炎疫情暴发之后,国际社会可能会掀起一股制造业企业“去中国化”的趋势,印度则想抓住这一发展契机。

6月15日加勒万河谷冲突事件发生后,印度更是借报复中国的名义,高调且非理性地采取各种与中国进行经济“脱钩”的举措,如发动抵制中国货的运动,无端取消中国公司参与印度项目的商业合同,对来自中国的货物实施100%的海关检查等。7月1日,印度政府出台政策,禁止任何中国公司或与中国公司合资的企业参与印度的道路基础设施建设项目。印度官员更是多次表示,将要采取关税或者非关税壁垒措施,“严防死守”中国商品进入印度,如修改进口商品的质量标准、制定更严格的进口标准。为禁止中国产品从第三国流入,印度政府甚至考虑采取措施,防止东南亚国家将中国商品转运至印度。

更具有伤害性的是,6月29日印度政府以所谓“国家安全”名义封禁了包括TikTok (抖音海外版)在内的59款中国手机应用程序(App);7月27日再次封禁了47款,同时暗示还将考虑封禁更多。印度的这种做法不仅得到了美国的支持,而且特朗普政府还随后颁布行政令,威胁禁止TikTok、WeChat(微信海外版)软件在美国运营。8月初,印度还考虑禁止华为和中兴参与印度5G网络建设,这与此前印度承诺的“所有无线运营商都已原则上获批进行5G试验”等政策相背离。

第三,印度刻意突出中印在意识形态上的对立,并将自身置于所谓民主国家阵营中。长期以来,印度并没有推广民主制度的冲动,在对华政策中也没有强调中印在意识形态上的差异,仅强调两国作为发展中国家在“不干涉内政”等原则上存在相似性。然而,新冠肺炎疫情发生后,印度部分官员不仅追随西方论调抹黑中国,而且印度是最早将新冠肺炎疫情政治化的国家之一。例如,印度前外交秘书萨仁山(Shyam Saran)诬称“由于中国政治体制不透明导致疫情扩散至全球”,更肆意歪曲中国向国际社会提供抗疫援助的善举。一些印度官员也在社交媒体上无端指责“中国应对疫情负责”,既不认可中国严格的抗疫防疫举措,又一味强调所谓民主国家韩国、印度等在抗疫中的良好表现。可以说,在美国借新冠肺炎疫情抹黑中国之前,印度舆论实际上已经率先采用了借疫情政治化抹黑中国的这一宣传基调。

此外,印度还刻意凸显中印在意识形态上的对抗性。印度前外交秘书顾凯杰(Vijay Keshav Gokhale)宣称,“共产主义中国和中国政府的意识形态对印度的生存构成了严峻挑战”,并妄言“民主是印度最大的财富,印度充满活力的民主政治,对中国而言是最大的意识形态挑战”。基于此,印度将中印两国抗击疫情的结果看作是一场制度模式的较量。在部分印度政客看来,印度如何处理好此次疫情危机,将决定其未来在世界上的地位。

除了举起意识形态对抗的大旗,印度还呼吁国际社会关注中国意识形态的进攻性。顾凯杰6月4日在《纽约时报》发表了一篇题为《中国不想推翻全球秩序,而是想接管它》的文章,通篇鼓吹中国政治体制与所谓民主世界的不同以及中国价值观对世界秩序的威胁,污蔑中国借疫情“占领世界”。可以说,印度在意识形态上对中国进行大肆攻击,与美国国务卿蓬佩奥对中国政治体制和中国共产党的攻击基本上保持着步调一致。总而言之,新冠肺炎疫情暴发以来,印度对其大国外交战略进行了显著调整。最主要的是,印度更加走近美国及其印太联盟伙伴国,推动同美国印太体系在战略、经济及意识形态上的全面对接。

印度大国外交战略调整的原因

2019年5月,莫迪所在的印度人民党再次赢得大选,共获得印度人民院(议会下院)542个席位中的303席,而最大反对党印度国民大会党(简称国大党)仅获得52席。与5年前的大选相比,国大党更加羸弱,无法对印度人民党构成有效牵制。从印度人民党党内权力结构来看,随着瓦杰帕伊(Atal Bihari Vajpayee )2018年去世,该党过去由瓦杰帕伊—阿德瓦尼—乔西(Vajpayee-Advani-Joshi)主导的时代已经结束,莫迪在党内难有牵制力量,再加上阿米特·沙阿进入内阁,使得莫迪在印度人民党党内和政府内阁中已然占据主导地位。

正由于莫迪第二任期的内阁不受其他政治力量牵制,因此莫迪政府无论是在内政还是外交上都采取了冒险举措。内政上,2019年12月,印度议会正式通过《公民身份法》修正案,授予2014年12月31日前因“宗教迫害”来到印度的巴基斯坦、孟加拉国和阿富汗三国非法移民印度国民身份。其中印度教、锡克教、佛教、耆那教、拜火教和天主教教徒都有资格摆脱非法移民身份,但是穆斯林却被排除在外。这一明显带有宗教歧视色彩的法案一经出台,便在印度各地引发了激烈抗议甚至骚乱,并且一直延续到新冠肺炎疫情的暴发。

外交上,莫迪政府更是推行“地图开疆”。2019年8月5日,印度废除宪法第370条款,取消查谟和克什米尔邦的“特殊地位”。此举不仅引发印控克什米尔地区人民的反抗,还引爆了印巴间的激烈争端。同时,印度公然将中国领土纳入其单方面宣布成立的“拉达克联邦直辖区”地图范围内,赤裸裸地侵犯中国领土主权,中国对此表示“不可接受,也不会产生任何效力”。正是在这一背景下,随着新冠肺炎疫情的暴发,莫迪政府开始调整其大国外交战略。而刺激这一战略调整的直接因素主要有两个:一是新冠肺炎疫情给印度带来了“机遇”与挑战,二是中美战略竞争的不断加剧。

新冠肺炎疫情对印度的影响明显分为两个阶段。疫情暴发之初,中国面临来自国内外的巨大压力,而印度并没有受到太大影响。1月30日,印度在喀拉拉邦发现首例新冠肺炎确诊患者。在喀拉拉邦发现的3例患者均被治愈后,印度疫情一度平静了相当长一段时间。直至3月初,来自意大利旅行团的新冠肺炎患者使印度的确诊病例数迅速增加。不过,印度对于管控新冠肺炎疫情仍然自信满满。3月24日晚,印度总理莫迪在电视讲话中宣布,自3月25日零时起全国封禁21天。迄今为止,印度共完成了四个阶段的封禁举措,分别是封禁1.0(3月25日—4月14日)、封禁2.0(4月15日—5月3日)、封禁3.0(5月4—17日)、封禁4.0(5月18—31日)。四个阶段措施结束后,印度进入分阶段解封,分别采取解封1.0(6月1—30日)、解封2.0(7月1—31日)和解封3.0(8月1—31日)。

封禁1.0举措在初期给印度大城市中的日薪雇工和贫民造成了巨大生活困难。世界卫生组织等机构称,封禁措施客观上有助于遏制疫情的大面积扩散;相反的看法则认为,这一匆忙封禁举措更容易导致农民工返乡,进而推动印度疫情进入社区传播阶段。印度疫情到解封2.0阶段后,呈现出加速扩散和增长趋势,目前达到了难以控制的局面。但在此之前,印度事实上将新冠肺炎疫情视为其发展的战略机遇。自3月初起,顾凯杰等人多次公开宣称,“新冠肺炎疫情的暴发,对中国经济的打击很大,却是印度经济增长的好时机。”很多印度人认为,“当新冠肺炎疫情结束后,世界与中国的关系将有所不同,中国的全球制造能力需要时间恢复,世界也难以像以前那样依赖中国制造。”

为此,印度国内部分媒体和精英人士跟随美国部分政客的论调,诬称新冠肺炎病毒来自中国,并称之为“中国病毒”,不分青红皂白地批评“中国疫情应对不公开不透明、未能及时分享信息,导致其他国家疫情防控延误,中国应为当前严峻的疫情形势负责”。对此,中国驻印度大使馆方面公开批驳印度对中国“污名化”的一系列言论。对印度来说,抹黑中国能够为自身带来积极收益。印度部分政客认为,“新冠肺炎疫情暴发后不仅要大胆吸引外国企业到印度,同时也要改变其在多边贸易体制中的立场,以向世界宣示印度正在重建后危机时代的世界。”

印度认为其机遇在于:因受新冠肺炎疫情影响,部分中国企业开工不足,印度政府高层到学界都期望能够趁机扩大出口,填补中国空出的市场份额。印度工商业联合会对印度的产业结构进行分析后表示,印度在皮革制品、农产品、纺织品等领域的500余种商品与中国存在竞争关系,印度完全可以利用疫情对中国的冲击,在这几大行业对中国企业发起挑战,填补中国企业的市场份额,并趁势重塑国际产业链和供应链,取代中国企业的国际市场地位。与此同时,美国商务部主动同印度方面磋商,希望印度对从中国进口的100多种产品加征关税;印度则希望通过平衡需求的优先次序来淘汰中国产品,并在本地市场推销国内产品,其目的是在中国面临新冠肺炎疫情导致工厂关闭的情况下,通过提高半成品或制成品的进口关税来迅速提升国内制造业地位。正是在这样的背景和战略意图指引下,在疫情暴发之初,印度不仅主动在经济上与中国“脱钩”,并且积极鼓动全球主要经济体同中国“脱钩”,希冀在推倒“中国制造”的过程中发展“印度制造”。在加勒万河谷事件发生后,印度更是加快了“脱钩”步伐,其实质不过是延续此前设定的战略目标。

然而,中国的抗疫能力和经济恢复速度远远超过了印度的预估。相反,印度自身的疫情发展不仅无法为所谓的民主国家阵营树立榜样,反倒已经到了无法控制的境地。截至8月7日,印度新冠肺炎确诊患者数已经超过200万,位居世界第三,而且增速远远超过了其他国家,这意味着印度的疫情将进入长期发展阶段。在此状况下,印度陷入更加绝望的境地,进一步加深了其对华政策的敌意,意图将责任“甩锅”给中国。

另一个影响印度战略调整的因素是中美战略竞争加剧,这使印度产生了虚幻的战略机遇感。近些年来,随着中印经济合作的增长,印度战略界部分人士认为未来的发展趋势可能导致印度更加无法挑战中国,即如果印度在经济上继续依赖中国,那么印度未来根本无法超越中国;如果“印度制造”无法实现,印度也就无法实现自己的全球抱负。当前的中美贸易摩擦给印度提供了摆脱对中国经济依赖和发展“印度制造”的机会,印度只有创造条件,吸引美国企业到印度,才有可能把握住这一机遇。正是在此思想指导下,莫迪政府改变了过去在中美间采取战略平衡的做法,转而在战略、经济以及意识形态上选择同美国进行全面对接。

与此同时,发展美印战略伙伴关系得到了美印最高领导层的逐步认可。2017年1月特朗普上台后,美印关系经历了一段具有不确定性的时期,双边关系呈现不冷不热的状态,直到2019年才开始有所改变。2019年9月,莫迪对美国进行了为期一周的访问,特朗普亲自参加了莫迪在美国休斯敦举行的印度侨民组织大型欢迎集会。2020年2月24—25日,特朗普对印度进行了首次访问。莫迪不仅到机场亲自迎接,而且还在板球运动场里组织举行了11万人参加的“你好,特朗普”(Namaste Trump)活动。美印领导人互访既是两国战略契合度提升的表现,也释放出两国领导人决心推进双边关系的强烈信号。美国企业对印度的投资热情高涨,也增强了印度对其战略调整的信心。例如,在印度不断打压中国互联网企业的同时,美国企业立即给予印度支持。4月,脸书公司对印度电信巨头Reliance Jio投资57亿美元;7月,谷歌公司表示在未来5—7年内将通过股权投资和合作方式在印度投资100亿美元;美国亚马逊公司也表示将投资10亿美元帮助印度中小微企业实现数字化。

新冠肺炎疫情背景下,印度对大国外交战略进行了调整,与美、日、澳进一步拉近,同中国在经济和战略上采取“脱钩”做法。不过,这一趋势仍可能是短期的,更多的是对当前事态发展的即时反应。长期来看,印度大国外交战略如何发展仍然存在诸多不确定性。

首先,新冠肺炎疫情将如何演变仍是未知数,疫情的长期化趋势导致大国战略博弈更加复杂多变。疫情对各国经济发展的打击、各国对疫苗的开发和量产等,都存在诸多不确定性。印度自身疫情正处于无法有效控制的阶段,未来将如何影响印度内政和经济发展,仍难以准确预测。同时,疫情造成的长期影响使得印度与中国经济“脱钩”和搞“自力更生”的困难更大,也导致印度所推动的“印太战略”无法解决莫迪政府面临的诸多现实问题。

其次,中美战略竞争走势影响印度外交战略调整。新冠肺炎疫情以来,美国对华战略竞争加剧无疑受到了美国国内大选议题的深刻影响。因此,2020年美国大选结果产生之后,中美印三角关系将如何发展,也存在很大的不确定性。一方面,中美战略竞争如果减弱,将直接影响印度的对华政策取向;另一方面,美国新一届政府的南亚战略也存在一定的摇摆性,这无疑将影响到未来印美关系的发展。

最后,印度的战略调整还受到诸如俄罗斯、伊朗等第三方因素的影响。俄罗斯是印度最信任的战略伙伴。随着印度深度融入美国主导的“印太战略”,印俄分歧逐渐扩大。同样,随着美伊关系的紧张,印度选择牺牲与伊朗关系来发展美印关系,冲击了伊朗与印度的战略伙伴关系。俄罗斯和伊朗依然是牵制印度全面倒向美国的重要力量。印度在战略上与美国站队的同时,必然要承受削弱与俄罗斯、伊朗关系的代价。

总之,新冠肺炎疫情显示出印度对华政策具有高度的机会主义倾向,同时美印两国在对华政策上也表现出越来越多的战略契合。印度通过大胆挑战中国的优势,试图“挖中国经济发展之墙角”,以推动发展“印度制造”,并借力美国等西方所谓民主国家来平衡甚至遏制中国的意图也越来越明显。对此,中国一方面要认识到印度大国外交战略发展趋势的这一必然性,另一方面也要认识到这一发展趋势仍具有不确定性,充分发挥中国制度优势和综合力量,最大限度减少印度大国外交战略调整对中国的负面影响。

(本文转自《当代世界》,原标题《林民旺:新冠肺炎疫情下印度的大国外交战略》”作者林民旺系复旦大学国际问题研究院研究员)

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