中国修改《国防法》是否为中美最坏情况预作准备

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2020年9月下旬,美军在关岛附近举行大规模演习。(美国海军官网)

正当中美关系处于紧张以及美国即将举行总统大选之际,中国人大网于10月21日公布修改《中华人民共和国国防法》(草案),增列动员开战条件。《国防法》第2条增加制止“分裂”与保卫“发展利益”所进行的军事活动,与第22条增加“维护国家海外利益”以及第44条将改为:“中华人民共和国的主权、统一、领土完整、安全和“发展利益”遭受威胁时,国家依照宪法和法律规定,进行全国总动员或者局部动员”。接下来,中国的《中华人民共和国国防动员法》第1条与第8条以及《中华人民共和国国防教育法国防教育法》也应会进行相对应的修正。

而再从全国政协主席汪洋与中国国家主席习近平近来高分贝较为强硬的谈话来看,不无在军事演习的心理战、对于台湾虚假讯息的舆论战后,再在以法律战的形式对于中美关系与两岸关系的发展划定红线,并对于后特朗普时期的美中台三边关系预作准备。

《国防法》连结《反分裂国家法》

中国大陆所修正的《国防法》正试图连结2005年所订定的《反分裂国家法》。大陆的《国防法》于1997年由第八届全国人民代表大会第5次会议审议通过并公布实施,旨在作为中国在国防领域的基本法,并被视为“宪法与宪法相关法”。《中华人民共和国宪法》第29条规定“中华人民共和国的武装力量属于人民,它的任务是巩固国防,抵抗侵略,保卫祖国,保卫人民的和平劳动,参加国家建设事业,努力为人民服务”,而中国的《国防法》第2条原本规定“国家为防备和抵抗侵略,制止武装颠覆,保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动,以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动”,而现在则增加制止“分裂”与保卫“发展利益”之军事活动。其中的“分裂”很明显的即是针对于台湾更是将《反分裂国家法》第8条予以明确化。

《反分裂国家法》第1条订定“维护台湾海峡地区和平稳定,维护国家主权和领土完整”,并在第8条第1款订定中国采取非和平方式的前提条件。“反分裂”可采取两种手段方式,一是以和平措施促进统一活动,并可就正式结束两岸敌对状态等议题进行协商谈判(第7条),二则是直接以非和平方式及其他必要措施捍卫领土完整(第8条),但并无规定具体施行程序,也非可运作之规则。

台湾海军陆战队进行24小时不间断的实战战备,负责政军经中枢的卫戌任务。(台湾国防部提供)

新的《国防法》草案则补足针对“分裂”行为施以局部动员或全国总动员的程序问题。依照《反分裂法》第8条规定,“采取非和平方式及其他必要措施,由国务院、中央军事委员会决定和组织实施,并及时向全国人民代表大会常务委员会报告”,再根据《国防动员法》第8条规定动员实施程序,“全国人民代表大会常务委员会依照宪法和有关法律的规定,决定全国总动员或者局部动员。国家主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定,发布动员令”,也确认中央军委对于中国大陆武装力量的指挥权。

什么是“发展利益”

《国防法》草案当中另外值得深究的则是“发展利益”。中国大陆已将“发展利益”当作国家的核心利益。在2011年9月中国国务院所发布的《中国的和平发展》白皮书中,首次以官方文件方式对“国家核心利益”进行正式界定,它包括国家的主权、安全、领土完整和统一,宪法所确立的国家政治制度和社会大局稳定,以及经济社会可持续发展的基本保障等。并且,“中国军队现代化的根本目的是捍卫国家主权、安全、领土完整,保障国家发展利益”。也就是说,解放军的任务除保卫国家领土外,更涵盖“发展利益”。2012年12月26日中央军委扩大会议上再提出,“推动军队现代化建设跨越式发展,努力建设与国际地位相称、国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队”。

国家的战略与政策服膺于国家利益与目的,当国家利益有所变化时,国家战略与政策也应做出适当转变。中国的国家利益在不同时期有着不同的内涵。在毛泽东时期,中国有着战争与革命的国家利益,邓小平时期则是和平与发展的国家利益观,再到江泽民时期的韬光养晦的国家利益观与胡锦涛时期结合发展与安全的国家利益,习近平时期更加入中国复兴梦想的“发展利益观”。

中国大陆自认为仍是发展中的大国,许多一般性指标未达已开发国家的水平,于是发展仍是维护国家安全与利益的首要任务。现今中国大陆内部经济相对稳定与重视海外利益,将利益从吸引外资挹助国内市场的“引进来”,转向开拓海外市场与战略资源的“走出去”战略;针对周边领土主权与海域争端等海外安全利益风险,强调军队能力的建设与科技强军,将解放军从人力密集型朝向科技密集型转变,建立以复合性军事人才与拥有联合作战能力的武装部队,必要时能够出境维护自身在海外的国家发展利益。

大陆为可能的风险做好准备,图为解放军演练登岛巷战。(中国央视视频)

中国大陆对台湾的强制性与混合性战略的法律依据

中国大陆开始运用非武装冲突与混合性的策略来实现北京的国家利益。中国现调整其强制性行动,使其低于挑动与美国与其盟友或其他印太地区国家的武装冲突门坎。《国防法》草案第22条增加规定现役部队、预备役部队与民兵可执行非战争军事行动任务,也就是以法律的形式赋予上述部队可参与中国在海外的灰区行动,也就是网络与信息行动、经济胁迫以及与海域相关的复杂灰区行动形式,或是多种混合威胁工具的综合应用。就解放军对外军事战略理论而言,这些均是非战争军事行动任务。

也就是说,中国大陆正式以法律的形式对台湾表示,除现役部队与预备役部队将直接从事对台作战外,民兵部队可能执行混合性威胁的手段来限制对手,而不将冲突导向实际的战争。中国大陆或可能使用“海上民兵”或动员渔船,骚扰对方的军舰或民间的海上力量,或制造小规模的冲突,或武装警察以“海上维权执法”的方式扩张在有争议海域或岛屿之执法,降低意外风险。

中国大陆更在中美关系处于低潮以及可能进入“新冷战”格局下,《国防法》草案更为强调国防教育的重要性,似回到毛泽东在《中国革命战争的战略问题》所言,强调“政治上、军事上、经济上、教育上的国防准备,都是救亡抗战的必需条件”。

《国防法》草案第7章的国防教育除原本“使全体国民增强国防观念”外(第43条),新增“强化忧患意识”与“提高国防技能”,以及第45条新增“普通高等学校和高中阶段学校应当按照规定对学生实施军事训练”,以及“公职人员应当积极参加国防教育,提升国防素养,发挥在全民国防教育中的模范带头作用”。而且习近平在10月23日更引用毛泽东的话,“中国人民已经组织起来了,是惹不得的,如果惹翻了,是不好办的”,更是在为了与美国发生可能的有限冲突预作准备。

换句话而言,针对于未来中美关系的发展,中国大陆已有想象最坏的情势发展。从修改《国防法》到习近平与汪洋的言语,再到解放军将维护“发展利益”强化“国防教育”,以及设定进行局部与全面动员的“红线”,中美间的对抗可能持续延展。

(作者系实践大学高雄校区博雅学部副教授)

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