美国种族问题的另一侧面:监禁泛滥 拜登如何作答?

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上世纪90年代,当拜登(Joe Biden)还是特拉华州的参议员时,美国正面临着暴力犯罪的浪潮,拜登起草了一些新法律,帮助部署更多的警察,增加刑事判决,建造更多的监狱。

如今,因黑人弗洛伊德(George Floyd)之死而引爆的种族示威活动(Black Lives Matter, 简称BLM)使拜登和民主党阵营的立场发生了转变,将执法规范和刑事司法公义等问题重新推到美国政治的前沿。

美国目前有逾230万人正被监禁。(Getty Images)

竞选时,拜登承诺要改善美国最紧迫的问题,包括世界上最高的监禁率和抱有结构性歧视的刑罚制度,选举得胜的拜登现在必须向BLM运动提供他的答案。

在他的纲领中,拜登指出了他希望解决美国刑事司法系统的三个核心问题:世界最高监禁率、种族和其他结构性歧视,以及对被监禁的美国人的改造重视不够。

美国的监禁泛滥问题

监禁泛滥(mass incarceration)是笼罩在美国司法系统上的最大问题:目前有230万美国人被监禁,即每110个成年人中就有一个人被囚禁。近几十年来,美国是世界上监禁率最高的国家,比平均水平高四倍左右。(数据来自美国非营利性公共政策智库“监狱政策倡议”,即Prison Police Initiative报告)。

美国的监狱系统分为监狱(prison)和拘留所(jail)。监狱为罪犯被判决后服刑的地方,拘留所则为触犯刑律的人在审判前被暂时关押,又或是关押刑期很短的服刑者。

拘留所是监禁泛滥问题的重要组成部分,被称为“监禁的正门”。这主要是由两个问题造成的。

一方面,美国的刑事制度臭名昭著,即使是轻微罪行也会判予重刑。据估计,每年美国有1,300万起轻罪指控,包括像乱穿马路这样的轻罪,而刑期在一年以下的轻微罪行犯占监狱人口的近25%。

另一方面,美国的保释制度使许多人在被审判之前因无法支付保释金而长期逗留在拘留所。美国监禁人口中四分之三的人没有被定罪,也可能永远不会被定罪,但还是被关在拘留所。

入狱不仅阻碍囚犯的日常生活,影响他们工作及照顾家庭的能力,对政府而言亦甚为昂贵。(Getty Images)

拜登打击监禁泛滥计划

在许多人看来,美国显然需要对其刑事司法系统进行大规模的改革,而新总统拜登似乎也同意这一点。他认为,可以通过两大改革来实现这一目标:一个新的综合司法法案和一个200亿美元的拨款计划。

拜登正在推动的“安全、负责、公平和有效的司法法案”(the Safe, Accountable, Fair, and Effective Justice Act, 简称SAFE)是基于各州司法改革的成功经验。根据其发起者的说法,这套法律将利用数据和调研来“减少累犯惯犯,将监狱空间集中在暴力和职业罪犯身上,参考成功经验寻找监禁的替代措施,减少过度犯罪,减少犯罪,并节省资金”。

拜登的第二项核心提案是一项200亿美元的竞争性赠款计划,以鼓励美国各州县政府参考各地成功经验推行改革。这个提案实际上是一个保护伞,将鼓励各州通过颁布许多不同的改革措施以换取拨款:譬如结束现金保释、取消强制性的最低刑期(mandatory minimums)、开设寻找监禁替代方案的专设法庭(如退伍军人法庭或少年犯法庭)等。

在美国的热门话题毒品监管问题上,拜登也有明确的立场。他赞成对涉毒违法行为从宽处理,并坚持让吸毒者接受强制治疗,而不是被送进监狱。他的方案包括为毒品法庭提供更多资金,并将使用大麻非刑事化。在此,拜登可能受其个人经历影响:在9月29日特朗普和他的第一次总统辩论中,拜登告诉观众,自己的儿子曾患过可卡因瘾,并克服了它。

大众普遍认为,毒品犯罪是监禁泛滥背后的主要动因,然而这未必属实。根据“监狱政策倡议”(Prison Policy Initiative)的分析,将吸毒非刑事化、释放非暴力毒品犯罪者并不能解决监禁泛滥。更大的问题是,美国人经常因比这更不严重的罪行而被关进监狱。

“BLM”是“Black Lives Matter”(“黑人的命也是命”)的常用简写。今年的BLM在美国引发了抗议的浪潮。(美联社)

司法系统中的结构性不平等

虽然种族平权问题最近占据人们的焦点,令监禁泛滥的情况多少被忽视,但事实上,监禁泛滥和种族平权本就是密不可分的,改善相关情况,已成为民主党人和新总统的主要关注点,并在拜登的施政计划中占据重要位置。

少数族裔在美国监狱和拘留所中的比例过高,美国黑人虽然只占美国居民的13%,但却占到被监禁人口的40%。根据维拉司法研究所(Vera Institute of Justice)的数据,美国黑人入狱的频率是白人的4倍。

BLM运动暴露了美国的执法问题,倡议以社区为核心的执法过程,也提出了一些确保人身安全的替代方案。

这一运动对拜登政纲的影响相当明显:他的竞选网站谈到“限制检察官的量刑权”,为以“社区为导向的警务”拨款,并积极调查警察行为。然而,拜登提出的改革是经过精心设计的:口号足以吸引人们的认可,但同时不会做出太具体的、可能让温和派不高兴的承诺。

George Floyd事件引发警民冲突(按图放大):

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因为弗洛伊德事件后,民主党通过的 《警务公义法案》(Justice in Policing Act)法案已经颁布,拜登不用直接提出新的法律改革,而可以简单地建议召集一个独立的“量刑斟酌工作组”(Task Force on prosecutorial discretion),这个专家组将为减少执法过程中的歧视行为提出建议,包括何时逮捕,何时指控被告,以及提出什么样的指控。

同样,在改善警务这一点,拜登也没有提出大刀阔斧的改革,他主要是建议振兴过去的政策,譬如“社区导向警务服务”(Community Oriented Policing Services,COPS)计划,用于雇佣和培训更多的社区警察,或者“模式或实践”(pattern or practice)调查以及其他奥巴马时代的立法,拜登表示这些政策可以帮助打击“结构性执法失当”。

值得注意的是,拜登的方案并没有提出“停止警队拨款”(Defund the police)的呼吁。这个呼吁在夏天聚集了BLM抗议者,但在华盛顿遭到了怀疑,并被拜登公开拒绝。大多数政客认为这个计划是不现实的,而且大多数温和派反对它。

2020年6月27日,人们聚集在抗议活动中,在美国纽约市曼哈顿下城市政厅附近的一个名为“市政厅自治区”的地方退款。(Reuters, Andrew Kelly)

罪犯改造遭到忽视

拜登刑事司法改革的最后一个重点并非针对实务,而是针对思维及认知。

正如耶鲁大学法学院教授福曼(James Forman Jr)等许多专家所建议的那样,美国的司法制度应该将重点更多放在“修复式司法”(Restorative Justice)。这些专家认为,与其问“法律是什么?谁犯了法?应该受到什么惩罚?”,司法系统反而应该问“谁受到了伤害?谁伤害了他们?而‘罪犯’作为社会的一份子,社会又能做些什么来试图弥补这个伤害?”

虽然拜登的提案没有使用“修复式司法”这个词,但当它指出美国的制度“必须注重救赎和改造”时,它已经接近了修复式司法的理念。

对拜登来说,刑事司法系统应该更好地关注到犯罪背后的精神健康、贫困、毒品或性虐待等问题,并帮助他们摆脱困境,摆脱监禁所带来的恶性循环。

根据监狱政策倡议,“每四个入狱的人中至少有一个会在同一年内再次被捕,(他们)往往是那些经受贫困、精神疾病和毒瘾折磨的人,其问题只会随着监禁而恶化”。

拜登建议,在监狱里为囚犯提供工作培训和教育,以及在他们出狱时提供住房,而非让监狱成为囚犯重返社会的阻碍。同时为了促进犯人回归社会当中,拜登表示将试图令罪犯在刑满释放后自动恢复其投票权。

最后,拜登也表示,被定罪的青少年也应得到特别支持,他宣布将每年投入10亿美元用于青少年司法改革,区分监禁青少年与成年人、以指导、咨询、就业等社区方式逐步替代监禁,并在学校提供更好的心理健康支持。

拜登能否通过这些雄心勃勃的法律和预算?大选之后,民主党在众议院只占微弱的多数,而参议院选举尚待乔治亚州(Georgia)补选,但民主党已注定无法夺得多数席位。因此,拜登的大部分政策有可能因共和党在国会的反对而大幅受阻。

当然,拜登表示不排除通过行政命令推行改革,但这种命令有法律限制,更宏大的法令必须通过国会。尤其是拜登的宏图预算,想让共和党人批准的难度极大。

不过,拜登拥有长期以来两党合作的政治经验,如果他能够推动争议较少的刑事司法政策,这对目前被监禁的230万美国人以及他们的家人而言,已经聊胜于无。

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