美国“缺位”的G20峰会:中欧展担当 惊喜不足但已算尽力

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线上举行的二十国集团峰会(G20)于11月22日落幕,由于缺乏外界希望看到的突破性进展,占据媒体头条的反而是美国总统特朗普(Donald Trump)的出格行为——他向各国暗示自己胜选,称“希望和你们(各国领导人)继续合作很长一段时间”,还提早退场去打高尔夫。但撇开花边新闻,剩下的G19领导人究竟在哪些议题上达成共识,又存在怎样的分歧,下文将一一盘点。

口头支持的疫苗分配 

随着多款疫苗纷纷传出惊人有效率的捷报,疫苗分配问题愈发迫在眉睫,外界原本期待峰会将提出一个全球分配机制的框架、抑或是投入更多资金支持现有的分配机制,但G20最终公报只是承诺将“不遗余力地”确保全球每个人都能“负担且公平地获得”新冠病毒检测和疫苗注射,并表示支持世界卫生组织(WHO)牵头的“公平疫苗分配计划”(COVAX)和“获得Covid工具加速计划”(ACT Accelerator)。

目前已有三种欧美生产的疫苗传出有效率高达九成的捷报,这也是疫苗分配问题越发紧迫。(美联社)

这显然让欧盟感到失望。COVAX目前已筹得逾20亿美元,但若要完成其在2021年结束前为92个中低收入国家提供20亿剂疫苗的目标的话,仍面临50亿美元的资金缺口。欧盟委员会主席冯德莱恩(Ursula Gertrud von der Leyen)因此呼吁G20在今年年底前再投资45亿美元,德国总理默克尔(Angela Merkel)直言担心COVAX为穷国做得不够,法国总统马克龙(Emmanuel Jean-Michel Frédéric Macron)也义正言辞地指出,必须要保证疫苗优先流向穷国,防止出现富国和穷国疫苗资源悬殊的“两级世界”。

但其他国家并没有响应再次拨款的号召,这自然一方面是因为手头紧绌,但也有等待拜登(Joe Biden)政府上台的考量。虽然出席G20的特朗普坚持“美国优先使用疫苗”,但他不到两个月后就要下台,这番言论自然没什么效力,此前他欠了8,000万美元世界卫生组织(WHO)会费后退群,还对COVAX“一毛不拔”的做法,引起各国不满。而拜登反复承诺将重返WHO,为了重新彰显美国的国际领导力,想必会对COVAX慷慨解囊,这可能是G20成员国暂时不做出更多捐助承诺的原因之一。

中国和俄罗斯两个自产疫苗的大国,则纷纷在疫苗价格上做出了额外承诺。例如中国国家主席习近平承诺“努力让疫苗成为各国人民用得上、用得起的公共产品”,暗示会注重疫苗的公益属性,或会降低药厂利润,并可能在出售给发展中国家时,在分配优先级、运输、购买疫苗时的借贷利率上给予一定的优惠。

俄罗斯总统普京更是直接“推销”三款俄产疫苗,指该国首款疫苗“卫星-V”的有效率为92%,与两款美产疫苗效用相若,但价格要便宜得多,并准备好向有需要的国家提供疫苗,这似是在暗中指责美国企业借疫苗牟利之余,宣传本国疫苗“物美价廉”。

健康码国际互认机制引关注

在此次G20的疫情防控会议期间,最大的亮点之一可谓是中国提出的健康码国际互认机制。习近平指出,为了恢复全球产业链、供应链安全顺畅运转,为人员有序往来童提供便利,希望更多国家参与中方提出建立的健康码国际互认机制。

目前,各国入境规定各不相同,疫情追踪App也是五花八门,美国甚至各州自行出台追踪App,初期时连各州都无法互联互通,给追踪疫情和恢复国际人员流通造成很大阻碍。

G20公报最终只是以一句“我们会继续探索实际方式,在不妨碍保护公众健康的同时,促进人员往来”轻轻带过。但从10月G20旅游部长及各国大型旅游公司行政总裁的会议来看,至少各国企业对于健康码国际互认机制颇有兴趣,它们联合发出的倡议第二条便是“在符合国际通用的测试标准和框架下,在乘客登机(尤其是国际航班)前的新冠检测以及接触追踪工具方面与政府合作。”

当然,不少国家政府和民众可能会忧虑相关私隐问题,德国、澳大利亚、新加坡等国在开发接触追踪App时,就通过使用蓝牙技术追踪用户位置配合扫码进入公众场合的方式,将用户信息尽量留在手机中而非上传至中央数据库。

但从中国使用的“国际健康码”来看,需要用户实名认证和核酸及抗体检测结果等信息,如何将这些个人信息融入各国现有的跟踪接触App,而不引发民众担忧抗议,这将是各国政府需要思考的问题,也是健康码国际互认机制的最大阻力。

尽管可预想的阻力不小,但国家间确实需要探索互开国门的新方法,此前的策略是地理相近、疫情防控较好的国家互开“旅游气泡”,例如波罗的海三国。但这种做法过于粗放,且往往会因为相关国的疫情反弹而泡汤,例如香港原计划于11月22日开放与新加坡的“旅游气泡”,因近日疫情反弹而不得不延长两周。再如澳大利亚、新西兰10月千呼万唤始出来的通行安排,也因澳大利亚未能完全遏制疫情,只好单方面大开国门,从澳大利亚返国的新西兰人仍需隔离14天。

本港和新加坡的气泡开通时间不得不延后两周,图为新加坡樟宜机场的旅客正在候机。(Getty)

考虑到如今欧美疫情都异常严峻,“旅游气泡”越发不切实际,而即使这些地区在明年大规模接种疫苗而成功控制疫情,也依然需要建立国际统一标准的免隔离人员来往机制,否则难以高效且精细化地管控疫情。如果中国能够克服阻碍成功推行健康码国际互认机制,将展现不俗的外交实力和国际担当。

减债雄心不够全赖中国?

除了疫情防控和疫苗分配以外,G20峰会的一大重点就是对发展中国家的支援,此次峰会同意再度暂缓最贫困国家债务偿付倡议至2021年6月,各国财长和央行行长将在2021年4月国际货币基金组织(IMF)和世界银行春会前,根据情况决定是否再将缓债倡议延期6个月。该倡议预计在今(2020)年帮助46个国家缓债57亿美元,但这少于符合最贫困国家标准的73个国家需要延缓的120亿美元债务。

世界银行主席马尔帕斯(David Malpass)对此感到失望,并警告可能重演上世纪80年代拉美债务危机。欧盟也显然觉得措施力度不足,转头在G20峰会结束后次日,向IMF的“灾难遏制和纾困信托基金”中拨款1.83亿欧元,帮助29个低收入国家继续在社会、经济和公共卫生方面投入资金。

不少声音指责是中国阻止G20做出更具雄心的缓债承诺,因中国是G20中最大的债权国,其放债总额占二十国整体的六成以上。不过,在G20集团舒缓的57亿美元债务中,中国承担了21亿美元。习近平还在峰会上指出,中方既要落实缓债倡议,也要继续为发展中国家提供必要融资支持,推动基础设施和互联互通建设。这似是在承诺中方会继续推动“一带一路”倡议,秉持“授人以鱼不如授人以渔”的理念,帮助发展中国家“以工代赈”式地实现经济复苏。

中国与众多非洲国家在防疫上进行合作,图为中国驻南非大使4月向南非捐赠防疫设备。(美联社)

而在常被西方媒体形容“陷入中国债务陷阱”的非洲,日前第一个在疫情中信用违约的非洲国家赞比亚,是因未能偿还国际债券(Eurobond)的一笔4,250万美元的利息——美国和欧洲债权人组成的一个委员会在11月投票反对赞比亚政府的暂停偿付提议,而相比之下,中国已暂停非洲国家今年的债务偿还。此前在疫情中债务违约的阿根廷等国家,其最大债权人也是欧美私企及IMF等机构。

因此可见,不仅G20成员国政府要根据自身情况舒缓穷国外债,与私人债权人合作化解穷国债务危机也相当重要,但由于这些债权人非常分散且利益至上,G20只能在公报中“强烈呼吁各国私人债权人在合资格的国家提出请求后,参与贫困国家债务偿付倡议”,显得有些徒劳。

总体而言,在这场美国“缺位”的G20峰会中,德法等欧盟大国虽然希望做出更多努力,为穷国减压,但其他国家显得有心无力,中国则尽可能在能力范围内承担国际责任,并对恢复国际人员往来的问题提出了具体的解法,习近平多次强调的数字经济也首次作为共识写进了G20公报内。

虽然这次峰会没有外界希望的那么具有突破性,但考虑到疫情冲击下的不少成员国已是自身难保,最后成型的公报仍在多个困难议题上展现出妥协合作的意愿,相比去年G7峰会公报流产的失序场面,也算是为艰难混乱的一年带来了稳定力量。

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