拜登内阁对华“三板斧”怎么砍

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美国各州及华盛顿特区的选举人团已经将多数票给了民主党总统候选人拜登(Joe Biden)。如无意外,他将在明年的元月20日入驻白宫,正式开启第59届美国总统任期。

“意外”有两个可能性:现任总统特朗普(Donald Trump)通过某种方式,推翻选举人团的决定——但可能性越来越小;拜登身体出现大麻烦,以至于不能顺利履职。

随着临近总统权力交接,新任总统拜登的对华政策备受关注,尤其是首年,他将如何开启对华关系。

影响“当选总统”拜登的对华政策的因素包括:前任政府的对华政策、国会的意见、美国社会的对华“共识”、公众舆论及其团队成员的对华态度与观点,前四项因素,将对特朗普制订对华政策形成重要约束和制约,而拜登团队的对华态度与观点,将直接塑造未来四年的中美关系。

在拜登风传已“当选”消息刺激下,现任的特朗普政府正在全面固化其任期内的对华政策,采取了俗称“挖坑”的系列行动,其重要目标之一,就是试图捆绑住拜登政府的手脚,使其难以彻底改变对华政策。

2020年12月14日,当选总统拜登在特拉华州威尔明顿的皇后剧院,在选举人团正式选举他为总统后发表讲话。(AP)

特朗普政府可能有些“疑神疑鬼”了,因为其对华政策并非孤立的现象,而是美国形成华盛顿对华新共识前提下全政府一致的行动,无论如何,拜登政府将不可能像他的前任那样,随心所欲地彻底改变对华政策,而必须是在继承其精神要领基础上的进一步转变和发展。

国会成为制约拜登政府至关重要的因素,作为一个明显的弱势政府,美国新任的拜登政府将更多地受制于国会特别是国会中的民主党人。

国会的行动实际已经开始了,在参众两院获得压倒性通过的“2021财政年度国防授权法案”,将对华全面战略竞争及遏制,作为关键内容,所涉事项高达40个,涵盖军事、技术、学术、经贸等各个领域,“反映中国所构成的全面挑战”。

将中国视为美国的长期“战略挑战”,已是美国朝野各界对华“共识”的基础,而国会及特朗普政府后期的政策铺垫,将在很大程度上对拜登政府如何实施对华政策,形成强大的牵制。

在基本确定即将入驻白宫的情况下,拜登正在马不停蹄地物色政府组成人选,一些重要的职位已经确定人选,或者有了较强的导向性原则。

在中国事务中将扮演关键角色的几个阁员已经基本确定:国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)、国家安全事务助理杰克·沙利文(Jake Sullivan)、贸易代表戴琪(Katherine Chi Tai)、国防部长劳埃德·奥斯汀三世(Lloyd James Austin III)。

此四人将至少在拜登政府任期前期塑造对华关系基本风貌,并有可能在三大领域砍下几“板斧”:

拜登首先会“聪明”地“接手”特朗普政府对华政策尤其是贸易政策的强硬基调及已经采取的相关措施。

美国前总统奥巴马(Barack Obama)在其回忆录里为对华政策进行辩解,强调如若不是全球金融危机需要中国协助,他将对华采取更强硬的贸易政策。

在贸易政策上的观点,事实上在过去十年已逐渐成为美国两党的共识,无论谁在白宫主政,都难以中美关系的长期趋势。

因此,拜登将延续除了特朗普以外历任总统候选人的“传统”,对自己的竞选承诺“食言”,继续维持对华贸易政策的强硬基调,维持特朗普在贸易及相关领域对华采取的措施,特别是关税,以此作为其与中国“讨价还价”的基础。

新任贸易代表戴琪长在台湾和美国发展,熟悉中国事务,曾作为首席法律顾问在世贸组织(WTO)处理对华贸易执法问题,现任众议院筹款委员会负责贸易事务的首席律师。在2011至2014年曾牵头发起了一系列针对中国的诉讼,并建立起一个包括欧盟、日本和澳大利亚在内的国际联盟,反对中国限制稀土金属出口。

她具备了现任的贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)的优点:了解美中贸易及其弱点,但同时拥有莱特希泽没有的优势:更懂中国,而且更擅长于与盟友合作。

这些特点将深刻影响拜登政府前期对华贸易及相关政策的基调,戴琪可能更注重于落实拜登的联盟外交构想,更多地与盟友合作,联手向中国施压,重视策略运用——从对中国的了解到强调对华贸易的防御性质,尤其是将所有这一切建基于特朗普已经对华构建的强硬政策基础上,将使其更强势但也更具策略地推进与中国的谈判。

戴琪可以说是拜登政府准备的一枚利器,很快,在接下来的一年里,将会见到她对中国砍下一板斧:由于种族同源,因此中国人可能更感疼痛。

擅长联盟策略的戴琪,可能会协助拜登在亚太有更多作为,包括重拾《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),并将其打造成制衡《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),尤其是争夺亚太经济事务主导权的一项地缘经济和战略的工具。

劳埃德·奥斯汀三世取代前热门人选米歇尔·弗卢努瓦(Michèle Flournoy),担任新政府的国防部长,可能包含着拜登的战略设计:既在某种程度上延续特朗普开启并受到地区大国积极响应的“印太战略”框架,又注入本届政府的新元素:更强调并依赖联盟的力量,整合印太地区的盟友和伙伴体系,甚至将目前正在形成的跨太平洋和跨大西洋的联盟体系整合到遏制中国的全球统一战线中。

对奥斯汀三世的任命,也许意味着拜登政府的对华第二板斧:在印太构建更有效的联盟和伙伴体系,同时避免中美之间过于直接的冲突,将奥巴马的“重返亚洲”和特朗普的“印太战略”组合成一个新的战略体系。

可能更具拜登主义特色的是对国务卿布林肯及国家安全事务助理沙利文的任命,此二人都是典型的民主党建制派,长期浸淫于华盛顿政治,对中国事务深为了解,深刻认识中美关系走向,但惯于“搞政治”,低调但致力于构建一种更持久的对华战略竞争和对抗策略。

这可能是所谓的第三“板斧”。

让外交回归外交,是对布林肯任命的最好诠释。

其上任后的首要任务,是在当前错综复杂、濒于毁灭的中美关系态势下,寻找两国关系薄弱但可能仍然存在的“建设性”元素,在中美战略竞争及趋于冷战关系背景下,推动两国关系的“阶段性战略缓和”,在气候变化、核扩散等一些可以合作的领域,开启一些新合作,并与沙利文出于职位需要对华开展的强硬安全对抗,形成一个完整的“拜登式”的对华政策整体。

布林肯国务卿就职后的一项首当其冲的重要工作内容,可能是重启两国业已搁置并冷淡的双边对话甚至战略对话的机制,将两国关系某种程度上恢复到奥巴马末期的轨道。

(本文经作者授权转发自微信公众号“印太新观察”,作者丁咚为中国国际问题研究者)

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