接过特朗普烂摊子 拜登如何拆解遍布全球的外交地雷

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除了在疫情、经济和党争三个层面遗留的难解问题之外,高举“美国至上”、出招毫无章法的特朗普(Donald Trump),在外交上也为接任的美国总统拜登(Joe Biden)埋下了一大堆“地雷”。

印太地区与中国

在美国与印太的关系之中,重中之重当然是中美关系。中美关系除了大国竞争的层面外,尚有地缘政治的因素。撇开特朗普2018年起对中国开打的关税战与其后针对华为、TikTok母公司字节跳动(ByteDance)等中国企业的打压,以及在香港、新彊、台湾等问题上的多方面直接剑指中国本身的行动,特朗普政府在亚太也留下了不少外交空洞。

虽然特朗普任内力推“美日澳印四方安全会话”(QUAD)明显针对中国的布局,然而地缘战略避免不了地缘经贸关系的物质性基础。

特朗普上任之后退出了《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),破坏了奥巴马时代逐步加强美国与环太平洋国家进一步紧密化贸易合作的部署。

然而,时间不等人,去年(2020年)东盟十国已与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰签订了《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),构成了首个中国与日、韩这两个美国传统区内盟友皆作为成员的自由贸易区。而习近平去年底更曾表示会积极考虑加入由日方力推促成、用以继承TPP的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。

TPP在美国国内受到不少贸易保护主义者所质疑。(Getty)

拜登的新任国安委员会印太协调专员、奥巴马时代“重返亚洲”推手的坎贝尔(Kurt Campbell)早前就表明要重新建筑印太的行动能力将需时甚久,不是朝夕能至之事。同时,由于贸易协议在拜登施政优先次序上几乎敬陪末席,美国很可能已失去了在区内广建地缘经贸关系的时机。

在世界其他地区,特朗普遗留下来的难题,也各有其复杂难解之处。

朝鲜核问题

特朗普任内与朝鲜领袖人金正恩由互相对骂——“老糊涂”(dotard)vs“火箭人”(rocket man)——演变成经常交换特朗普口中所谓“情信”的领导人。两人2018年在新加坡缔造两国领袖历史性首会;翌年在越南会面谈判破裂之后仍来往不断;同年6月大阪G20峰会后两人更在朝韩边境见面,让特朗普成为首位跨进朝鲜国境的美国总统。

然而,此后朝核问题完全无解,特朗普除了间歇展示金正恩“情信”外,也似乎对核问题失去兴趣。当然,此后金正恩也没有再进行核试,美朝关系却一直冰封。特朗普的对朝施为,似乎只是为了创造历史性的公关场面,多于解决实质争议。

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踏入2021年,金正恩又再表示要扩展其核武力,并称美国为最大敌人。无论其言论会否兑现,也明显是对美国表达不耐烦的举措。因此,拜登必须寻得新的方法去处理朝核问题,否则只能让朝鲜拥核变成不可逆转的事实,有可能使区内其他国家进入核武竞赛的境地。然而,拜登的国务卿人选布林肯(Antony Blinken)在其任命听证会上只表示会对问题作整体性的审视,似乎显示出拜登对于朝鲜难题仍然毫无头绪。

中东与伊朗核问题

另一个计时炸弹出现在中东。当中的一大重点当然是以色列与伊朗,以及阿拉伯国家与伊朗之间的地缘冲突。

奥巴马时代的美国透过2015年的“伊朗核协议”,希望联同欧洲盟友等势力扮演中立调停人的角色,化解区内仇恨,将伊朗逐步带进国际合作体系当中。然而,特朗普上任后于2018年单方面退出核协议,实施极限制裁,于2020年新年伊始更击杀其革命卫队名将,导致双方关系急遽转差,而伊朗也采取了逐步违反核协议的方式作回应——包括本年将浓缩铀浓度提高至20%的决定,进一步靠近核武级别。

另一方面,特朗普也完全站在了以色列和以沙特为首的阿拉伯国家一方:将美国大使馆迁至耶路撒冷、承认戈兰高地主权、接受以色列的西岸犹太定居点为不违反国际法的行为等,同时更对沙特的种种人权问题视而不见,更着手促成以色列与阿联酋、巴林、苏丹、摩洛哥等阿拉伯国家建交,几乎形成反伊朗同盟。特朗普的国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)临下台之际也不忘“送礼”,公开指责阿尔盖达组织在伊朗成立新基地。

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这就为拜登政府留下了一连串左右为难的问题:美国的政治共识传统上支持以色列和沙特,任何对两者有利的政策一出,要收回将会遇上巨大困难,于是诸如大使馆迁到耶路撒冷的决定,几乎已成拜登难以逆转的定局,导致后者难以用实质行动去调整美国在当地的外交取态。

同时,特朗普的极限施压也使伊朗民情大举倾向强硬派,虽然其最高精神领袖仍愿意与商谈解除制裁,但其温和派总统鲁哈尼(Hassan Rouhani)2021年中将下台,料将由强硬派接替。如此形势,也使得拜登难有空间和时间逐步淡化美国的强硬立场而重回核协议。

对此,布林肯就指美国离返回核协议尚有“很长一段路”。然而,由于伊朗若有意发展出核武级别的核原料的话,在极短时间内已能实现,可能等不及美国走完这一段路。其结果当然是美国外交目标的彻底失败,使区内多国进一步产生自持核武自保的倾向。

图为2016年9月29日,时任副国务卿、现将“坐正”的布林肯在首都华盛顿国会作供。(AP)

中南美洲

美国的外交问题还出现于美国的“后花园”。特朗普对拉丁美洲的关注只得两点,一是其南方边境移民,二是拉丁美国的社会主义国家。除此之外,他对拉美事务几乎毫不关心,任内只因G20峰会到访过阿根廷一次。相较之下,拜登是奥巴马时代的拉美对接人,一共到访16次。

然而,拜登的拉美经验也难以扭转现况。首先,墨西哥与巴西的左右翼强人政府过去都对特朗普不谈普世价值的取态甚为欣赏,因此与美关系甚佳。如今,拜登上台难以避免会以人权、环保等问题“干预”这些拉美国家的事务。如何适当调整美国与这些国家的关系,值得密切关注。

另一方面,在针对社会主义国家的层面上,特朗普也埋下了使得拜登政府难以抽身的外交难题。奥巴马时代促成与古巴的关系解冻,在特朗普任内尽变冰封,蓬佩奥1月更将古巴列为资助恐怖主义的国家,加上特朗普成功以古巴议题拉拢关键摇摆州佛罗里达州的拉丁选民,这就使得拜登更难回到奥巴马时代的睦邻政策——目前,古巴政权正处于世代交替之间,错失了这个时机,美国与古巴的关系恐怕未来一个世代也难以改善。

在委内瑞拉方面,美国更是深陷泥沼。特朗普政府于2018年初承认国会议长瓜伊多(Juan Guaidó)为总统,希望促使委国民众推翻左翼马杜罗(Nicolas Maduro)政府。然而,特朗普又不敢不惜一切力撑瓜伊多到底(包括军事选项),让事态僵持至2020年委国国会选举将瓜伊多等反对派踢走仍未了。如今,美国(以至当年跟从行动的欧洲多国)在道义上仍然支持瓜伊多,实际上却不知要拿马杜罗政府如何是好。这对拜登而言,又是另一个不知如何解决的问题。

传统盟友与美欧关系

面对种种外交难局,拜登唯一比较明显的主张就是要团结传统盟友,一致行动,以发挥最大影响力。问题是:经历过特朗普胡乱对盟友动刀之后,以欧盟为代表的美国传统盟友都意识到他们不能将“作为盟友的美国”当成美国政治的永恒共识。

此刻拜登上台,这些传统盟友当然是欢迎,例如欧盟就曾发布文件指此为美欧合作“一个世代只有一次”的机遇。然而,美丽的言词背后,大家都不敢担保四年之后,另一个“特朗普之乱”不会再次上演。

因此,拜登的民主同盟,在宣传上的声势也许比特朗普时代以前要来得高调,但除非拜登能够提出无可质疑的保证,否则此等关系实质上的坚实程度已远远难以回复当年。

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