昂山素季被扣押 | 拜登团队决策受限 价值观外交已难奏效

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2月1日,缅甸军方突然将昂山素季等人扣押。之后,缅甸军方宣布接管国家政权,并规定国家进入为期一年的紧急状态,副总统敏瑞就任代总统。此次军事政变因何而起?为何在短短不到12小时的时间里,缅甸军方就能轻易进行一场军事政变?这次大选对中缅关系和新上台的拜登来说会造成何种影响?多维新闻对此进行分析和解读。

缅甸政变发生后,拜登(Joe Biden)政府第一时间做出了反映,要求军方释放所有被关押的政府官员,放弃通过这种关押所获得的权力,同时威胁对缅甸进行制裁。但自始至终,拜登政府都拒绝将缅甸执政党领袖昂山素季(Aung San Suu Kyi)被关押称为政变。

2018年10月15日,缅甸国务资政昂山素季(中)和缅甸国防军总司令敏昂莱(前右二)在缅甸内比都参加会议。(新华社)

从白宫和国务院的反应来看,美国完全没有预料到缅甸会在此时发生政变。它成为拜登新政府面临的第一场外部危机。其亚洲团队如何应对缅甸政变,某种程度上也会预示美国会出台什么样的亚洲政策或印太战略。

美国所支持的缅甸民主体制实际上还不够成熟,尤其是缅甸军方等既得利益群体,不会轻易放弃自己的权益。美国在和缅甸接触的过程中,不但低估了昂山素季和军方的权力博弈,也忽视了美方同缅甸军方的联系,导致在情报和资源方面,美国很难占据主动。

这种被动局面和民主党政府面对埃及政变的境况大有不同。在2013年埃及军方推翻穆尔西(Mohamed Morsi)政权的政变中,当时的奥巴马(Barack Obama)民主党政府早有预料。奥巴马政府拒绝将其称之为“政变”,主要还是考虑到美国不得不依赖埃及军方维护美国的地区利益。

昂山素季的支持者在缅甸驻泰国使馆前抗议(点击图集浏览):

穆尔西倒台和他本人执政无能有关,也和埃及军队、法院和官僚体系的抵抗大有联系。但最主要的原因还是美国始终难以接受穆兄会的执政地位。沙特和阿联酋也一直游说美国,穆兄会和基地组织在意识形态上属于同流组织,都是美国利益的威胁。最终,埃及军方和美国形成默契,发动了政变。政变发生后,美国虽然短暂停止对埃及的援助,但最后还是接受了军人塞西(Abdel Fattah al Sisi)逐渐掌权并最终执政的现实。

美国最初通过军事援助说服埃及军方接受向民主选举的过渡与转变,最后又不得不依赖埃及军方维护美国的地区利益。而且,相比埃及,美国更需要沙特、阿联酋和以色列协同美国的地区事务,尤其是考虑到伊朗核协议谈判和巴以和谈,当时的国务卿克里(John Kerry)也不希望卷入埃及内部斗争。

昂山素季面临的境况和当时的穆尔西有点类似。她本人也需要承担一定的责任。但是,和埃及政变最大的不同是,美国对缅甸政变的“发起者”没有直接的影响力。这是美国在应对缅甸政变时的一个决策短板。而从过去美国施压和孤立缅甸的做法来看,经济制裁也很难伤及缅甸军方。在这种情况下,拜登新政府决策时不得不优先考虑美国利益和地区局势。

2012年2月14日,时任美国总统奥巴马在白宫会见时任中国国家副主席习近平。当时的国务卿希拉里(左二)和助理国务卿坎贝尔(右二)出席会晤活动。(白宫官网)

当年希拉里(Hillary Clinton)推进美缅外交、支持穆兄会上台执政,符合其价值观外交路线及中东颜色革命的地区大环境。拜登任命的印太事务协调员坎贝尔(Kurt Campbell)、国务卿布林肯(Tony Blinken)和白宫国安顾问沙利文(Jake Sullivan)等人都是当年相关决策的参与者和见证者。

但现如今,印太格局已经发生了很大的变化,东盟自身主导地位大幅提升,地区也不存在新一波民主变革的热潮。希拉里那一套价值观外交逻辑,已经无法帮助美国维护在缅甸的利益。在实际政策制定和利益考量方面,美国终归还是要从理想回到现实,采取务实的做法维护美国的利益。

坎贝尔早在10年前设计美国重返亚太战略时就曾提到,“一个统一、和平、繁荣、民主和尊重公民权利的缅甸,有助于美国实现在缅甸的根本利益”。现在,坎贝尔等人考虑政策选项时,不能只考虑“民主”元素,而是要更多地从他所强调的“和平”和“繁荣”角度考虑美国利益。

尤其对于缅甸在内的东盟国家而言,和平、繁荣与稳定是当下的时代主题。美国如果继续推价值观外交,通过民主干涉解决缅甸问题,已经很难引起地区共鸣。在这种形势下,美国还是要回到多边合作,像推进阿富汗和塔利班政治和解一样,寄望包括中国、印度在内的地区国家,共同应对缅甸局势的变化与挑战。

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