对话北京学者:美国或对缅甸军方发动非常规制裁

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2月1日,美国总统拜登就缅甸政变发表声明谴责,并“威胁”要对缅甸实施新的制裁。(AP)

2月1日,缅甸军方突然将昂山素季等人扣押。之后,缅甸军方宣布接管国家政权,并规定国家进入为期一年的紧急状态,副总统敏瑞就任代总统。此次军事政变因何而起?为何在短短不到12小时的时间里,缅甸军方就能轻易进行一场军事政变?这次大选对中缅关系和新上台的拜登来说会造成何种影响?多维新闻对此进行分析和解读。

缅甸军方2月1日发动政变,扣押了国务资政昂山素季和总统温敏等政要。随后,缅甸军方宣布根据缅甸宪法第417条对国家实施一年的紧急状态,任命吴敏瑞为临时总统。同时军方发表电视声明,在国家紧急状态结束后,缅甸将会重新举行大选,国家权力也将移交给新当选的政党。在实施国家紧急状态期间,将会改革联邦选举委员会,重新核查去年11月大选过程。局势仍然在变化之中,以美国为首的西方纷纷表态谴责缅甸军方行为,并威胁制裁。此次政变,对于缅甸艰难的民主化过程到底意味着什么,局势将有哪些可能的发展方向,围绕以上问题,多维新闻采访了中国社科院亚太社会文化研究室主任许利平。

多维:军方声称是因为选举出现了舞弊而发动政变,在你看来,这个理由是否成立?就此次政变而言,会分别在短期、中期、长期在成什么影响?

许利平:短期内毫无疑问,对缅甸民主进程是一个打击,对宪政体制造成一定程度的停摆。中期来说,缅甸的宪政体制需要进行重新的规划。长期来看,可能对缅甸的民主进程是复杂的一种影响,因为现在还有很多的不确定因素。

表面上看,这一次政变起因于选举的争议,但实际上,更多的是体现了军方和民选政府在权力分配上出现了尖锐的矛盾。这种尖锐的矛盾,与民盟势力的不断扩大有关,这增加了军方对自己利益受损的一种担心。

多维:从政府组成来看,缅甸实际上是一个"双政府体制",即当选政府和军人共享权力的体制,在外交、经济等方面,现任政府具有发言权,但军方实际控制国防、安全和内政等方面。2008年宪法进一步确保了军队的权力和地位,使得军人天然在各级议会占四分之一的席位,内阁中内政、国防、公安以及边境事务部门的领导人选也由军队总司令负责提名,这就保障了军队在缅甸的核心政治影响力。这样的一个双政府体制,是否注定缅甸无法走出以往军事独裁的阴影?进而言之,民主化也注定无法顺畅推动?

许利平:因为这种“双政府体制”是缅甸宪政结构性的困境,这种结构性困境,在短期内很难解决。所以,如果这个结构性困境不能得到解决,那么缅甸很可能会走向泰国式的军事政变的老路,陷入恶性循环。

以前缅甸的政治结构和政治转型,更多的是借鉴印尼的模式,也就是说,军方分步骤的退出政治历史舞台。现在军方在议会里面拥有四分之一的席位,逐步取消军方在议会里的席位。军方淡化政治的功能,专注于专业军事的功能,这是印尼模式。

但目前来看,特别是美国的这次选举,应该说对缅甸类似军方的这种行动,以及对缅甸民主的发展,提供了一个非常不好的示范。对正处于民主转型的国家来说,特别是这些军方来说,给了他们极强的自信心,也就是民主选举中的舞弊,是一种经常化的事情,是一种改变民意的过程,实际上是没有合法性的。军队,以这个维护所谓的自由民主选举,而采取行动是具有合法性的。

所以,我想缅甸发生这一切间接地与美国有一定关系。

遭遇政变之后的缅甸↓

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多维:有一种观点认为,缅甸政局发展到今天,与昂山素季本人也脱不开干系。在昂山素季上任之前,新加坡前总理李光耀生前就曾经警告过,像缅甸这样军方在国家政治中发挥决定作用的国家,对昂山素季来说,最明智的做法是在民选政府产生后即退居幕后,作为一个精神象征存在,通过个人影响持续对军方和民选政府发挥政治影响,而不是走上前台暴露自己的执政无能。这样,既能持续保持个人已经高度神化的形象对军方施加压力,使军方不敢对民选政府轻举妄动,也可以从侧翼为民选政府执政输送能量支持,以精神领袖的超然地位裁决军方与民选政府的利益冲突,从而徐图削弱军方在缅甸政治结构中的权力,增进国家政治的民主成分。对此观点,你怎么看?

许利平:李光耀先生很有政治手腕和政治智慧,他这么说也有一定的道理。也就是说,昂山素季没有必要亲力亲为参与行政管理,毕竟她没当过行政的首脑,也没有执政的经验,从她执政的这几年来看,实际上并没有很亮丽的“成绩单”,这也是军方要发动政变的很重要的一个原因,也就是看到了她的施政能力是不足的。

如果昂山素季能如李光耀所言,远离日常事务,超脱于这种行政事务,可能不至于走到今天,毕竟军方对昂山素季还有天然的不信任感。在这方面,双方的矛盾是由来已久的,并且今天这种局面跟昂山素季本人的性格、沟通的方式也有关系,只不过对军方来说,虽然面子上说得过去,但心里其实是各有盘算的。

多维:缅甸的内部变局之外,现在各方也很关注外部因素的影响。美国、澳大利亚等已经表达了谴责,并呼吁释放被扣押的政要。拜登(Joe Biden)威胁恢复对缅甸的制裁。声明称,"基于缅甸的民主化进程,过去10年,美国取消了对缅制裁。逆民主化进程将让我们有必要重新审视制裁的相关法律和机构,并采取适当行动。"中方在2月1日的例行记者会上也给了很中性的回应。在你看来,外部因素将如何影响缅甸政局?

许利平:我个人认为,缅甸今天局面的变化,美国和西方国家是不能容忍的,他们用的“谴责”这个词,应该说用词是非常严厉的,体现了他们对缅甸目前状态的零容忍。未来可能西方国家会采取一些更加极端的措施,除了普通的制裁以外,是不是会对缅甸的军方领导人采取行动,这个行动,我想不仅是传统所说的制裁,涵义会非常的丰富。

至少对于拜登政府来说,他现在对缅甸的政局,肯定要有一个深度的关注,毕竟这涉及到美国的全球形象。我想这应该是拜登政府正在探讨的重要事项。

多维:此前,中国外长王毅刚刚结束了缅甸访问,并分别会见了军方和民盟的领导人,外界也很关注,中国会在其中扮演着怎样的角色。有学者预计,此次的政变行动不会对中缅关系带来巨大影响。因为北京和缅甸军方长期保持友好关系;若缅甸彻底恢复军政府制度,西方民主国家料将对缅甸施压,反而会使中缅关系变得更密切。

许利平:应该说,要发展中缅关系,要超越缅甸政治各派的分析,应该更多聚焦国家与国家之间的关系。所以,在处理对缅问题的时候,我们还是要更多关注中国在缅甸的投资和项目,评估风险。至于缅甸的内政,中方还是希望缅方自行来维护,恢复国内的稳定,中方肯定不会去介入。

多维:中国一贯的外交原则是不介入他国内政,但是在缅甸的问题上,尤其是在罗兴亚人的问题,从某种程度上看,其实已经介入到了。

许利平:在罗兴亚上的问题,我想更多的也是缅甸的内政,所以中国还是通过缅甸政府妥善处理。关于这一点,可能中国和西方国家在一些价值观方面不一定完全一致,但总体上中方也并没有干预缅甸的内政。

2020年1月17日,中国国家主席习近平(左一)、缅甸总统吴敏(中)、缅甸领导人昂山素季(右一)在内比都出席中缅建交70周年纪念活动。(AP)

现在也有一些学者提出来,在一些问题上中国要建设性地介入,但是如何建设性地介入呢?比如说关于缅甸的和平进程,中国是建设性的介入,因为这涉及到了中国的一些核心利益,民地武和缅甸的和平进程直接关乎中缅关系的安全和稳定。至于缅甸的内政,各派的争斗,并不在中方的核心利益中,中方不可能介入。

多维:你在缅甸政变后所写的评论文章中写道,缅甸作为东盟的一员,政局的变化,可能会引起东盟国家的关注。虽然东盟奉行不干涉内政的原则,但缅甸政局变化很可能为东盟一体化进程带来新变量。可否展开来谈谈这里的"新变量"?缅甸会否回到军事独裁的原点?

许利平:我们知道缅甸是东盟的成员,所以东盟的一体化也当然需要缅甸积极的参与,这个非常重要。而在东盟这个共同体里面,有一些具体且详细的规定,对军方来说,这是一个严峻的考验。对于东盟国家来说,希望缅甸处理好自己内部的事务,不希望缅甸内政来干扰东盟的一体化。

至于缅甸是否会陷入长期的军事统治?我想这种可能性应该不存在。很多人也有质疑,毕竟缅甸军方在缅甸占据了50年的统治,以前也做过,1990年也推翻过大选的结果,这是军方以前玩过的。但是今天的缅甸不是10年前的缅甸,也不是20年前的缅甸,缅甸国内的政治生态已经发生了翻天覆地的变化。

所以,也不是军方说通过国家紧急状态就能进行军事管控的,可能某些方面军方也是心有余力不足,如果一意孤行这样做的话,甚至会走向另外一个极端。所以今次的政变,也是一个节点。最终的结果如何,关键是取决于军方,在这个方面如何合理地管控,如何来把握这个度是非常重要的。

多维:在这样的节点之下,缅甸社会爆发大规模社会冲突的可能性有多大?

许利平:这种可能性不能排除。因为昂山素季已经说了,要号召民众不承认这种国家紧急状况,不承认军方的这种行动。实际上,在疫情的特殊时期,应该说缅甸有着多重压力。未来爆发大规模冲突的可能性,是仍然存在的。

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