二战后首次 拜登国务院外交政策演说释放了什么信号

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美国总统拜登(Joe Biden)上任后的首场外交政策演讲,特意选择了国务院,而且是刚上台10天后进行,其中所蕴含的信息非常丰富。这场演讲因为华盛顿前几天大雪天气一再延后,以便让国务院工作人员全部到位,由此可以看出拜登对此次国务院之行的重视。

这也是二战结束以来美国新任总统首次在国务院发表外交政策演说,而且与上任的时间间隔之短,实属少见。过去,美国新任总统大多选择在国会联席会议、联合国、美国大学或者美国盟邦议会、国外大学等地发表标志性的政策演讲。有的会选择联合国大会或出访盟友时发表政策演说。

拜登选择国务院发表首场政策演说,和两位前任都有明显区别。奥巴马(Barack Obama)2009年上台后首场外交政策是在上任后4个月进行,演讲场地选择了国外,也就是埃及开罗大学,首要目标观众是中东民众,重在修复美国同穆斯林群体的关系;特朗普(Donald Trump)上台1周后便访问了美国国防部,强调“重建美军”,让美军“再次伟大”。这也符合他本人对军人和硬实力的青睐。

2021年2月4日,美国总统拜登在美国国务院发表首个外交政策演讲,副总统贺锦丽和国务卿布林肯出席。(AP)

相比二战后通过资源整合和改革成立的国防部,美国国务院自建国初期就已存在,有一定的历史厚重感。这也是拜登选择国务院发表演说的其中一个原因。按照拜登的话说,国务院和美国的命运紧紧相连。比如美国开国元勋富兰克林(Ben Franklin)出使法国的壮举、二战后帮助美国和西欧经济复苏的马歇尔计划(Marshall Plan)以及美国首任驻联合国大使罗斯福(Eleanor Roosevelt)强调的普世人权,都和国务院有联系。

抬高亲信布林肯地位

奥巴马初期,希拉里和当时的共和党籍防长盖茨(Robert Gates)的权力斗争非常明显。拜登政府预计不会出现这样的状况。从实际权力运用层面考虑,拜登此次访问国务院也在无形中抬高了国务卿布林肯(Tony Blinken)的地位。布林肯领导的国务院将是主导外交、协调内政的主要机构。

按照宪法规定的总统继任顺序,国务卿排名第四。但按照美国的权力架构,国务卿的实际权力要大于副总统和参议院临时议长。副总统权力大小往往取决于总统授权。而总统作为三军统帅和政府元首及首脑,很多情况下都会重用国务卿或者国安顾问。

现在的国防部长奥斯丁(Lloyd Austin)对亚洲事务不太熟悉,拜登选择他也更多是出于强化军力的内政视角,包括内阁种族多样化的政治需要,以及重塑美国同盟邦的军事合作与信任。也就是说,他在国安体系的更多是一位执行者,而非决策者。

这也是为何拜登在演讲中强调让奥斯丁和布林肯合作,要求奥斯陆领导的全球军事态势评估,也要和美国外交及国安优先事务相协调。可以预料,在拜登全面主导外交的情况下,布林肯在国安会的话语权更大。一些国安及军事决策也有可能受到布林肯影响。

外交必须服务于内政

和奥巴马相比,拜登更聚焦国内;和特朗普相比,拜登更聚焦民主自由和价值观外交。而能将国内和国外利益紧密相连的部门就是国务院。即便是解决国内的种族歧视问题,拜登也是在外交队伍捍卫全球民主体制话语体系下谈的。

特朗普时期国务院架构混乱,尤其是职业外交官被贬低或者疏远。特朗普先是重用了一位不懂外交、不善言谈的局外人蒂勒森(Rex Tillerson)掌管国务院,后来又提拔了当时的中情局局长蓬佩奥(Mike Pompeo)担任国务卿,导致国务院外交功能失调。尤其是蓬佩奥后期的一些外交决策,和美国内政没有一点关系。他推动的对华意识形态冷战和科技战,反而伤害了美国自己的利益。

10多年来,拜登和中国领导人交往密切。点击查看大图:

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拜登重振美国外交领导力,第一步就是要重建美国外交队伍,体现职业外交官的价值。拜登尤其强调了国安顾问沙利文(Jake Sullivan)这几天所说的内政即外交,外交即内政,强调二者之间不再有鲜明的界限,任何外交行动必须考虑美国工薪家庭的利益。

以柔和的方式向中俄等对手释放信号

拜登在演讲中重新强调国务院在外交决策中的核心地位。他一直强调的“美国回来了”,也可以说是“美国外交回来了”。也就是说,外交将是对外决策的核心,以此修复盟邦关系,应对中俄等挑战。拜登也强调,美国的外交对象包括敌手(adversaries)和竞争对手。

拜登明确提到自己目前已经和盟邦及合作伙伴国家的领导人通话,强化了自己同盟邦协商解决中俄挑战的信号。但他同时提到,中国是美国最严峻的竞争者。但是在符合美国利益的前提下,华盛顿愿意与北京合作。这也是拜登在未和中国政府通话的前提下,首次公开对北京表达合作的意愿。

总之,从拜登在国务院发表首场外交政策演讲可以看出,他和自己的亲信牢牢掌握了外交及国安决策的统一,并且要做好同内政利益的协调;美国将优先动用外交手段解决同他国的分歧;在国务院谈中俄挑战,也是以一种柔和的方式向对方释放善意,为美俄、美中在竞争中开展合作定下基调。

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