【国会里的美国】恐惧“民主” 令制宪会议给美国国会留下致命缺陷

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2021年1月6日,支持特朗普(Donald Trump)的群众因不服总统选举结果而冲入美国国会,结果引发多人死伤的暴乱,该事件震惊全球。毕竟除了1814年英军攻取华盛顿并烧毁白宫与国会大厦外,美国国会从未在外患或内忧前完全陷落过。但严格说来,这场暴乱也不教人意外,因为这象征美国内部政治、经济与族群的极度撕裂和冲突,从多年来白宫与国会的相互倾轧、联邦政府关门、政府与人民的对立等问题便不难管窥,国会暴乱不过是诸多制度性裂缝的一种展现。而至于这些裂缝是何时埋下,便得追溯到美国独立后不久的制宪会议时期。

2021年1月6日不满总统大选结果的特朗普支持者,进占美国国会大厦,结果与警察爆发激烈冲突。(AFP)

“民主”与“共和”的对立 

美国法律学者刘易斯‧亨金(Louis Henkin,1917─2010年)曾描述“对于美国人民,宪法是他们的圣经,是他们引以为骄傲的祖国的象征”,但对美国开国诸公们来说,宪法的创就来之不易,关于政府形式与制度权力的设计亦有过许多争辩,更不是什么为了达成全民参政的理想条例。因为在时人的观念中,“民主”与“共和”是两个截然对立的概念,前者代表不分贤愚俱可发声、最后沦为空有共和国之名、遭独裁者掌控的罗马帝国般的暴政政体;后者则是菁英统治、井井有条的大治盛世,因此美国费城制宪会议的目的在于缔造更完善的共和政府,让少数资本寡头能在这套制度下,循循善诱“无知”的百姓走上正途,这与今人所理解的制宪神话相去甚远。

值得一提的是,促使1787年费城会议召开的因素,除了软弱的邦联政府无法解决各州龃龉、偿还外债等危机之外,底层农民与缺饷老兵于1786年发动的“谢司起义”(Shays' Rebellion),才是促使各州决定联合一致的主因,同时也是致使制宪代表们攻讦“民主”的理由。美国战争部长诺克斯(Henry Knox,1750─1806年)便在起义期间写给华盛顿(George Washington,1732─1799年)的信里说道:“这些暴乱份子从来没有纳过税,或者只纳过一点点。但是他们看到了政府的弱点:只要和富人一比较,他们立刻就感到自己实在太贫穷了,他们同时也认识到了自己的力量之所在,于是,他们便决定利用后者来校正前者。他们主张,美国的财富得以免遭英国人的劫掠,是全体美国人共同努力的结果。因此,这些财富也应当由全体美国人共同拥有”。

因此防止占多数的农工阶级通过民主制度压制富人菁英的恐慌,遂成了制宪代表的重大课题,也令原本仅是要修改《邦联条例》(Articles of Confederation)的会议,摇身一变成了瞒着各州政府与人民、私自进行的制宪会议,会议记录更被禁止外流。在会议中,制宪代表们更绞尽脑汁,试图设计出一种既能让人民有参与感、但又不能真正危及资本寡头权力的政府形式。

美国制宪代表们签署宪法的想象图,乃1987年美国画家格兰茨曼(Louis S. Glanzman,1922─2013年)所绘。(Independence National Historical Park)

限制“民主”又要披上“民主”外衣

譬如纽约州代表汉米尔顿(Alexander Hamilton,1755或1757-1804年),竟曾提议让总统与参议员俱为终身职,且各州州长由国会指派、国会还能推翻所有州的立法,等同让资本寡头们能以近乎世袭的方式操控国会与行政权,这恐怕是讴歌美国宪法神话的人们所难以想象的史实。

此外,其余制宪代表们也想方设法防堵“民主”对政府的“渗透”。如康涅狄格州代表谢尔曼(Roger Sherman,1721─1793年)反对国会第一院(即众议院)交由人民普选,理由是“老百姓眼下对建立政府的事还插不上手。他们缺乏信息,老是被人误导”。弗吉尼亚州代表兼州长伦道夫(Edmund Jennings Randolph,1753─1813年)亦扬言“由人民行使政府权力将会吞噬其它部门”。

曾经历州民要求降低州长薪资事件的马萨诸塞州代表格里(Elbridge Thomas Gerry,1744─1814年),极度反感这种由下至上的反扑,故干脆说道“我们所经历的罪过,都是源于民主过于泛滥……老百姓每天都被误导去做些最作孽的事……一个主要的罪过,是说要对政府雇员实施正当程序,彷佛把公仆都饿死才是民主的极致”。格里还声称,自己对共和仍有信心,但又觉得“一味拉平的共和精神是多们危险”,说穿了,就是不愿实现真正的“民主”,害怕自己这类人总有天也会成为被革命的对象。

弗吉尼亚州代表麦迪逊(James Madison,1751─1836年)则主张国会的两院中好歹得有一院得由人民选举以“做为自由政府的明朗象征”,这才让众议院的产生形式为全民公选有了定案。不过麦迪逊也强调多数民主的危害:“一旦多数人在什么地方被一种共同情绪联合起来,有机会得逞,少数人的权利就会失去保障。在一个共和政府里,多数人一旦联合起来,总能找到机会”。

詹姆斯‧麦迪逊(James Madison)在费城会议里极力主张多数民主的危害,以及保护少数富人菁英的权力,渠在日后也出任第四任美国总统。(Getty)

正是因为这种恐惧感,使制宪代表们在讨论行政官(即总统)的产生方式与权力时又起了争端。有人担心这将会是英国式君主的复辟,有人则坚持行政官必须完全依赖国会,如谢尔曼就主张“国家感最好由议会体现,而不是由人民体现。人民永远无法对有人格的人物得到足够的信息”,认为全民普选只会造成人口占优的州获胜而已。还有人认为行政官该由参议院选举就好,不应交给人民普选。格里也称“由人民选举行政官,显然是大错特错。人民不了解情况,权力会落入一批人手里”,认定“愚民”们就是没法聪明地选出元首。

宾州代表威尔森(James Wilson,1742─1798年)则替人民选举行政官一事辩解,并以马萨诸塞州为例,声称“多数人无法在一位候选人身上达成一致时,便由议会投票,由多数议员做出决定。这至少可以让人民保持提名权,选出一位比较好的候选人”。尽管威尔森反对让国会完全把持总统一职,但他的辩解理由,仍旧是由国会担当审核、甚至推翻民意的守门员,不信任人民的“民主”意志,以为让人民享有提名权的权力便足矣。

尽管最后在折衷之下,美国总统采用选举人团的方式产生,但其与国会的产生形式与权限划分,俱体现了制宪代表们对“民主”的惧怕。为了安抚人民,麦迪逊等联邦党人还撰文声称,“由人民代表发出的公众呼声,要比人民自己为此集会,和亲自提出意见更能符合公共利益”,希望这种代议制政府能被美国大众接纳。不过不管人民有多少反弹,美国宪法最终是交付各州议会批准通过,而非由全民公投审议,连弗吉尼亚州代表梅森(George Mason IV,1725─1792年)都批评称“这部宪法,是在不了解人民想法的情况下制作的”,但其最终仍成为美国政府的准绳,成为美国民主神话的范本。

党争激烈 本质却如一

也由于制宪代表们思索的重点在于维护少数菁英统治的“共和”政体而非“民主”政体,致使国会与总统的选举法则和权限彼此掣肘,从而又激化了党争等各项矛盾。例如对外交权和战争权的争夺,一直是国会与总统角力的核心议题。但要注意的是,表面上总统与国会、执政党与在野党间势如水火,彷佛不惜瘫痪政府也要阻止对手,但实际上在追求统治利益时,两者的分野并没那么明显,仅有手段的差异而已。故此,反对联邦主义、强调维护州主权的政治人物们,虽然大力挞伐联邦党,但也从未真的废除宪法、重回十三州各自为政的混乱局面,更从没缺席过任何一次国会与总统选举。

以前述的1812年美英战争为例,当时英国与法国拿破仑争夺欧陆霸权,双方都不断抓捕与彼此有往来的中立国商船以打击对方经济,这就令同英法俱有密切贸易的美国苦不堪言。经谈判之后,法国稍有收敛,但英国却继续掠捕美国商船,甚至以抓逃兵的名义强迫美国人加入英军,逼使美国国会通过《1807年禁运法案》,企图以经济制裁的方式警告英国。不料此举反而自伤筋骨,令工业化较发达的东岸新英格兰地带损失惨重,最后激使美国于1812年向英国宣战。

1814年美英战争期间,曾力主强化联邦权力的联邦党人,竟为了反战而于哈特福德密会商议率领新英格兰地区独立,消息走漏后引起美国人民的不齿与愤慨,从而令联邦党逐渐式微。此为威廉‧查尔斯(William Charles,1776─1820年)所绘制的漫画,讽刺反战的联邦党人不爱国,向英王(右下)摇尾乞怜。(Library of Congress)

主张强化联邦政府权力的联邦党人极力反战,认为与英国开战乃摧毁新生共和国的不智之举;而反对派民主共和党则企图想藉由开战夺取加拿大,替农场主与奴隶主扩大领地。结果当1814年美英在谈判如何停战时,来自马萨诸塞州、康涅狄格州、罗得岛州,新罕布什尔州和佛蒙特州的26名联邦党代表于康涅狄格首府哈特福德(Hartford)密会,竟以不惜反战的理由企图带领东岸脱离联邦,这与联邦党的初衷全然背道而驰。消息传出后,更使联邦党人的政坛地位一落千丈,从此渐渐消亡。

但讽刺的是,民主共和党掌握政权时,也成了维护美国利益的旗手。譬如该党的杰斐逊(Thomas Jefferson,1743─1826年)早在1803年担任总统时,便不经国会商议以1,500万美元向法国购买路易斯安那,并辩解道:“宪法对联邦占有外国土地,的确是无明文规定。但是对于这一种稍纵即逝而又有利于国家的机会,当政者不能因宪法无此规定而放弃”,反倒是联邦党大力抨击此项政策。由此可见,白宫与国会中的党争,表面上看都是为了人民福祉、大政方针的路线问题,但实际上都是根据官员们的经济背景与选票利益发生的龃龉。

一旦明白了这点之后,就可以理解美国政府与人民间的矛盾究竟是如何产生。当美国资本寡头们为了保障权位,刻意在宪法中导入限制人民意志与权力的条文后,便导致国会与总统纠葛不清,从而又引发更强烈的党争、以及同人民的摩擦。不过无论美国政府内的政争多激烈,在对外扩张和防范“民主”上,各党皆有共识,故是种矛盾中又有着统一性的政治进程。只是这样的制度缺陷,究竟还能引领美国人民多久,恐怕是个值得严肃考究的大问题。

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