【国会里的美国】走出孤立主义 二战前后美国国会对华政策

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作为三权分立的总统制国家,美国对华政策除了由总统、国务院所主导外,与国会产生的立场分歧和争论,象征权力制衡。抗战初期,罗斯福期望能绕过《中立法案》援华,但国会的立法却悄悄给日本开了后门;抗战期间,宋美龄赴美国国会演说,扭转了立法部门的孤立主义,源源不绝的美援随之而来;二战结束,面对战后世界秩序重整与中国政权风起云涌之际,美国共和党众议员史密斯主张美国应将中国纳为援助对象,促成了价值7,500万美元的军事援华。可以说,美国国会的对华态度,既影响了国府抗日、战后冷战格局的形成,也形塑国共内战后延续至今的两岸分治格局。

即使有心援华、遏制侵华日军,但碍于国会《中立法案》,贵为总统的罗斯福仅能通过英籍船只运美国军火给中方,实现美国总统的曲线援华。(Getty)

美国国会的《中立法案》 总统只能曲线援华

过往在探讨中美关系发展时,经常将美国视为一个整体,并以美国总统、国务卿等行政部门的态度为主,像是着重在罗斯福、杜鲁门政府的对华政策,忽略了在三权分立的政治制度中,国会所扮演的角色。

一次大战结束后,至1930年代的世界经济大恐慌期间,美国民众聚焦在国内经济复苏与就业问题,对一战付出极大代价的美国政府,不仅得不到欧洲盟国的感激,盟国对战后还款也不够干脆,使美国重回孤立主义的道路。即使1934年意大利与埃塞俄比亚发生战争,时任美国总统罗斯福要求国会,授权总统得向侵略国家实行武器禁运,将武器运往被侵略国,但参议院外交委员会不愿承担被卷入战争的风险,遂搁置总统提案,仅同意对交战国(belligerents)双方均实施武器禁运,认为这可以有效避免战争。

迄中国抗日战争全面爆发后,罗斯福不愿见日本日益坐大,以中日双方未正式宣战为由,拒绝执行1937年4月通过的《中立法案》,以便国府采购美国军火抗日。只是罗斯福仍不敌美国国内孤立主义派声浪,经过折冲妥协,继续禁止美籍船只运送军火给交战国,但又允许英籍船只运美国军火给中方,实现美国总统的曲线援华。

然而,法案虽规定“禁止把所有货物输往交战国或内战国”,但又有“除非实行现金购买与自行运输”(现购自运)条款,让日本得以用“现购自运”的方式,不断增加从美国的进口,且多为军用物资。这导致1937年美对日本出口石油达28.85亿美元,1938年向日本输出飞机、总值达1,745.4万美元。据统计,日本在侵华战争的前三年消耗汽油4,000万吨,其中有七成就由美国所提供。而美国提供给中国的贷款仅只有1.7亿美元(包括桐油、华锡、钨砂、金属、平准基金等)。美国国会坚守孤立主义与《中立法案》,造成即使总统有心也难以阻挡侵略方的步伐。

1943年的卡内基音乐厅。宋美龄代表国民政府在美国国会上发表演讲,期能获得美国军事援华。(VCG)

“宋美龄旋风”对美国国会的施压

1938年,日本宣布推动建立脱离西方列强殖民、干涉,达成自给自足的“东亚新秩序”,1940年改以建立“大东亚共荣圈”为号召,直接威胁英、美、法、荷兰等帝国主义国家在东亚的利益,1941年偷袭珍珠港导致太平洋战争爆发,终使原本坚守“孤立主义”的美国终于决定参战,但欧美的“重欧轻亚”战略,重心多聚焦在欧洲战场,对中国战场未有积极行动,依旧弥漫着“孤立主义”的美国国会,同意给中国的援助也始终有限。于是,罗斯福于1942年9月派出特使威尔基(Wendell L. Willkie,1892─1944年)访问中国,威尔基“借机建议”宋美龄访问美国,借宋的口亲自宣扬中国军民抗日的决心,对国会施加压力,才有了翌年2月宋美龄的首次访美。

宋美龄在抵美国国会演说前,蒋介石多次发电报给宋,提示要对美国国会“诱之以利”:太平洋问题在战后亚洲经济地位的重要性,若不准备大力开发亚洲,则战时之机器、资本与技术将致废弃。若能将中国之物资与美国之机器,以中国之人力与美国之资本配合,则中、美两国百年之内经济皆无虑;“晓之以理”:侵华日军行为残暴,为中、美两国最大的威胁与共同敌人,日本的物资力量与顽强的民族性不容小觑,非打倒不可;“动之以情”:美国立国精神为平等、自由,耶稣基督的博爱、和平,与中国传统大同思想与孙中山三民主义的原理相同,促使订定中美平等新约及撤销美国在华特权。

经宋美龄分别在美国参、众两院发表演说后,听过她演讲的国会议员随即表态,应力即提供中国援助、要求美国政府加速援华的进度。有了宋美龄在国会的铺垫,获得朝野一致支持的罗斯福,才得以于翌日大方宣布,将以最大速度的美援运送给中国。在中美两国友好的政治气氛中,同年5月,美国国会就《排华法案》举行听证会,之后便通过废除《排华法案》的决议案,12月17日由总统罗斯福签署生效。显见宋美龄在美国国会的演说、游说,对美国政府贯彻援华方针,确实起到了不小的作用。

战后初期美国国会中的“援蒋”声音

二次大战结束,接收人员“五子登科”:位子、女子、房子、车子、(金)条子等贪腐,重创了国府在国内外的形象。1944至1945年美国驻华使馆的外交官们曾向美国发回大量报告,批评国府的腐朽与无能,认为美国政府应在中国问题上采取现实主义,不能盲目支持一个濒临崩溃的政府,甚至还建议美国应武装中共的军队,借此向蒋介石施压。1947年下半年,解放军的反攻攻势开始逆转战局,面对国府的战事糜烂,国务卿马歇尔称“我们是在推迟一个腐朽政府的死亡,尽管我们想改变它,我们还是不得不维持它。我们别无选择,不得不接受这个事实”;总统杜鲁门亦把蒋介石称为“扒手”与“窃贼”,埋怨蒋把美元丢进了无底洞。这类行政部门内部出现对于是否继续军援、经援蒋的争论,在美国国会中同样也有孤立主义重新萌芽的苗头。

已故台大历史系教授赵绮娜指出,1940年代末,美国国会议员成立一个名为“中国集团”(China bloc)的群体,主张应支持国民政府以抵抗共产势力在中国的扩张,其中又以参议院外交关系委员会唯一力挺国府的共和党资深参议员─史密斯(H. Alexander Smith,1880─1966年)为代表。1949年,美国国会通过7,500万美元的军援给“中国一般地区”的法案,就是他在幕后一手促成;1950年,史密斯不顾国务院反对,两次在国会中提出修正案,使得台湾在朝鲜战争爆发前的美国经援始终未中断。

与援华分不开的“反共”

据赵绮娜的研究,在1947年之前,史密斯对苏联、共产主义并无强烈敌意,认为美国有责任提供国际合作与了解,维护世界和平、避免与苏联产生不必要的冲突对立,甚至苏联可以是美国重建世界和平的盟友,而非敌人。然而,史密斯于1947年9月的欧洲之行,完全颠覆他对社会主义阵营的观感。他对共产党在东欧的扩张感到震惊,并目睹共党在东欧以加入联合政府与通过自由选举取得政权,认为共产政权压制人民各种权利、整肃对手,即将威胁美国利益与世界人类文明,东亚世界也难以幸免,而背后都是莫斯科在操纵。因此,史密斯在返美后的一次演说中称,应将中国纳入未来的马歇尔计划中。

1948年12月,国军已在辽沈战役中惨败,淮海战役与平津战役开打不久,美国副国务卿罗维特(Robert Lovett,1895─1986年)、国防部长福莱斯特(James Forrestal,1892─1949年)认为国府已是“毫无希望”,杜鲁门政府已不愿再给与国府军事援助。当时美国国内对于是否援华吵得不可开交,例如要不要向援助西欧和中东那样,制定一个长期的“援华方案”?是否答应蒋介石的请求,把中国涵盖在欧洲复兴计划内?美国到底应该以什么方式帮助如风中残烛的国府?

国共内战后期,面对国府节节败退,美国陆军航空队少将陈纳德仍然建议,应援助华南与西南的各省反共部队。(Getty/VCG)

面对重重压力,史密斯仍不打退堂鼓,即使知道继续援助国府也无力回天,但他还是认为美国不该放弃4.5亿的中国人民。于是,他支持美国陆军航空队少将陈纳德(Claire Chennault,1893─1958年)提出援助华南与西南各省反共部队的建议,那么中国人民就有机会挣脱苏联的控制。

史密斯选择与加州的同党籍参议员诺兰(William F. Knowland,1908─1974年)合作,共同提出1.75亿美元的军援中国修正案,以实现陈纳德的计划。他让诺兰在参院外委会和军事委员会联席听证会上主导会议,与亲杜鲁门政府的参议员辩论,自己则在幕后悄悄运作,用一系列餐会与国务院官员、民主党议员私下磋商,争取两党议员与国务院内的合作。最终参院外委会与国会先后通过经妥协的修正案,给予“中国一般地区”7,500万美元的军援。

值得注意的是,1947年美国国内已逐渐掀起一波反共风潮,如明尼苏达州的共和党籍众议员周以德(Walter Judd,1898─1994年)就攻击国务院远东司就是一个“红色角落”,国务院里隐藏着“赤色份子”。史密斯所主导的“中国集团”,也以国府军事挫败为由,批评民主党政府“援蒋不力”、“帮助共产党人”,最后成功运用这股反共风潮,让为期一年、总数4.63亿美元的《援华法案》顺利通过。

当二战结束后形成世界冷战格局,美国放手抨击社会主义阵营,看似已走出孤立主义,转为积极主导战后世界秩序的发展。其实,孤立主义乃是基于无利可图的自我保护作为,一旦作为插手全球的“世界警察”有利于输出“民主、自由”等意识形态与增进国家利益,或是共和党与民主党互相攻讦时,对华策略随即就成为其可灵活运用、解释的政策工具。

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