【多维CN】英国新历史:脱欧、分离与全球化困局

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脱欧后的英国将面临很多挑战,考验才刚刚开始。(Getty Images)

2021年1月2日出版的英国《经济学人》杂志社论有一篇题目是《脱欧后英国在世界的位置》,对约翰逊(Boris Johnson)的“全球化不列颠”(Global Britain)计划颇有微词,对英国与欧盟的分离表达忧伤情绪,对英国重振“帝国”雄风的前景不甚乐观。这似乎代表了大多数英国精英的理性认知。与一味追求脱欧自保甚至无节制留恋大英帝国昔日荣光的、几近传统保守立场的“脱欧派”不同,相当比例的英国精英及有教养人士并不认为大英帝国有能力“昨日重现”,历史情结代替不了地缘和世界秩序的冷酷现实。

无论对脱欧立场如何,脱欧已成既定的政治事实,标志着英国进入了21世纪的新历史。用约翰逊首相回应苏格兰独立派的说法,英国首次公投脱欧与此次公投相距40年,英国人民作出了不容易的决定,而苏格兰二次独立公投也需要等上40年,需要下一代人的审慎参与和决策。十足的后知后觉味道。这是脱欧之后英国即刻面临的分离危机,寻求分离的还不仅仅是苏格兰,更包括在历史上一度产生宪制危机的北爱尔兰。根据英欧之间的《北爱尔兰议定书》,北爱尔兰与爱尔兰(欧盟)之间维持原有通关自由化法律安排,但需要在北爱尔兰与英国本土之间建立“硬边界”,从而进一步加大和诱导北爱尔兰的离心倾向。

与分离伴随的是英国国际地位的实质下降、地缘政治的结构性困境以及再全球化的深度迷茫。加之英国疫情再次失控,经济持续下滑,整个国家的秩序和前景被打乱,对香港那些“BNO”们的吸引力一定会断崖式下跌,对英国的国际战略角色和权力份量也会造成持久的内伤。这是传统全球化强权在21世纪政治命运的一个缩影。

脱欧源于政治冲动

冲动是魔鬼。脱欧有可能是一场政治误会和翻车操作。二战之后英国衰落,难以维持单极强权格局,也难以继续传统的“大陆均势”政策。美国以二战盟主和民主立法者身份解放、援助并重建欧洲,对英国的战略角色与权力造成了覆盖效应。但二战后的欧洲逐步产生了自主意识与联合自强的战略取向,一方面是为了法德的永久和平安排,另一方面则是适当制衡美国霸权并取得世界秩序的发言权。英国身处欧美夹缝之中,入欧还是脱欧一度造成严重困扰。

在欧盟内部,戴高乐(Charles de Gaulle)长期排斥英国参与欧共体,直到后来英国才勉强加入,但自身内部从起点上就存在分裂意见,因此在1974年进行过首次脱欧公投,没有通过。彼时的欧共体之一体化整合程度尚浅,英国向欧陆让渡主权与管治权相对有限,而英国之经济(尤其金融)与产业优势得以扩展到欧洲市场,英国人也可以在欧洲广泛区域自由就业和定居。然而,随着1992年欧盟的建立及其后欧洲共同体内部政策、法律、财政、外交等领域的深度一体化,英国的议会主权与司法权开始受限,欧盟共同政策尤其是产业政策、金融政策和难民政策带来的负担开始呈现,英国脱欧公投思潮与组织化开始高涨。

英国脱欧公投在一系列的翻车操作下终于冲动完成:其一,政治家诡计,即承诺启动脱欧公投的卡梅伦(David Cameron)政府将脱欧公投作为与欧盟领导层讨价还价的博弈手段以及回应脱欧派压力的政治技术,轻率承诺启动脱欧公投,造成英国政治传统的异化及英国对外关系的不确定性。其二,公投民主的激进性与操作难题,即英国政治传统本以代议制民主为根基,尽管1974年也有过脱欧公投,但当时就出现了“公投违宪”的宪法争议,且公投议题设置、程序规范、效力强度、救济机制等在2015年公投法案里并不清晰,显示出公投主导者的“政治游戏”心态以及政治操作上的拙劣化。

其三,英国宪法缺乏约束公投的既有机制,即尽管公投在2015年公投法案上的具体法律效力未予明确,但公投一旦通过就推定是人民主权的直接意志表达,在现代民主政治语境下这一表达具有最高法律效力,等同于“制宪”,以至于英国脱欧公投后没有任何宪法机制(无论是女王、议会、最高法院、首相还是其他机制)能够提供审议安排和刹车机制,至于“二次公投”更是可能导致政治游戏无限循环的幼稚提议,不可能付诸实践。其四,脱欧公投进一步刺激和挫伤了欧盟一体化进程及欧洲信心,破坏了欧盟统一的金融、产业、难民、外交政策与国际战略,导致欧盟对英国信心和信任的严重衰退。

脱欧公投并不是英国人民真正的政治共识,甚至只是一部分人的直觉和冲动。苏格兰多数民众明确反对脱欧,北爱尔兰也反对因脱欧导致与爱尔兰之间出现“硬边界”,而伦敦圈的精英及英格兰有能力跨国学习与就业的民众基本都持反对立场。正因为脱欧并非人民共识,卡梅伦政府预期风险可控,并以脱欧的种种负面影响威胁脱欧派,甚至以留欧预期为前提威胁苏格兰若脱离英国就将先行脱欧,跌入万劫不复之深渊。戏剧化的是,脱欧公投通过了,英国自己跌进去了。根据公投的计票统计,英国共有3,300万人参与投票,支持者1,700万,反对者1,600万,支持一方以100万票的微弱优势获胜。更具讽刺意味的是,留欧派误以为多数人反对脱欧,不会出现意外结果,所以就不出来投票,但脱欧派意志坚定,超强动员,竟然闯关成功。

如此意外的结果,也促使英国政治家和法律精英思考:公投式的直接民主真的是解决重大政治决策问题的理想方案吗?公投法案应当设定怎样的过关门槛和救济机制呢?如果英国再次引入公投,比如苏格兰或北爱尔兰分离公投,我认为英国议会制定公投法案时一定会更加审慎,增设门槛与救济程序。然而,开弓没有回头箭,英国脱欧公投的政治不审慎、选民冲动以及不可逆、不可预测控制的一系列后果,已经无法避免地一一上演。

分离危机似已降临

对苏格兰民族党而言,脱欧公投的通过开启了苏格兰独立进程的新时代。苏格兰与英格兰的历史恩怨上溯千年,威廉o华莱士(William Wallace)至今仍是苏格兰民族独立意识的重要历史偶像。就宪法关系而言,苏格兰与英格兰的实质性整合源于1707年的《联合法案》,但苏格兰的独立诉求始终没有熄灭。英国的内部宪制史,就是一部不断加码的“自治分离史”:苏格兰、北爱尔兰自治权的不断下放和升级,并未换来地方对中央的积极国家认同,反而给地方分离主义提供越来越充分的合法活动权利与自由空间。自治并非不可兼容于统一的国家宪法秩序,但如果缺乏成文宪法或法律对自治权的边界及其监督机制进行清晰规定和强有力执行,自治不过是进一步分离的“政治摇篮”而已。

英国脱欧后,希望留在欧盟的苏格兰或将推动新的独立行动。(VCG)

就现实性而言,苏格兰民族党在2020年12月31日英国最终脱欧之后即刻取得了推动“二次独立公投”的谈判筹码和政治优势:其一,苏格兰本身具有较为强烈的分离民意与社会政治基础,2014年独立公投即有44%的比例赞成,唯因当时英国脱欧取向未明及英国政府多方威胁阻挠,未能顺利通过,而现在英国自己脱欧了,曾经压制和说服苏格兰人民的理由也就不复存在了。其二,苏格兰有强烈的意愿通过先脱离英国再加入欧盟,以便延续苏格兰人民在欧盟共同市场范畴的一系列权利和自由,即便不能尽快分离独立,苏格兰民族党也会尽量争取苏格兰获得类似北爱尔兰的“一国两制”之宪制地位,从而迈出朝向分离独立的重要一步。

其三,约翰逊政府通过艰难谈判争取到的仅仅是英国与欧盟之间的货物贸易零关税安排,并未触及服务贸易、金融等更重要的领域,且后续谈判预期更加困难,英国的谈判筹码并不雄厚,这势必导致苏格兰民众进一步离心。其四,约翰逊政府提出的所谓“全球化不列颠”计划及其对英国帝国雄心与实力地位的错位误判,可能进一步打击苏格兰民众对英格兰当局执政能力的信心与信任,从而诱导苏格兰民众走上民族自决的政治道路。

与苏格兰的跃跃欲试相比,北爱尔兰曾经在1980年代的“北爱共和军”时代有过激烈的分离抵抗运动,而今日之脱欧带来的北爱尔兰特殊地位安排将再次刺激“统一爱尔兰”的民族意识和政治追求。北爱尔兰的分离与苏格兰有所不同,主要不是为了独立建国及再次加入欧盟,而是为了实现“统一爱尔兰”的民族国家统一理想。

北爱尔兰的这一分离倾向将基于长期的分离历史以及现实制度安排上的“英式一国两制”模式而加速展开。对于“一国两制”在英国脱欧一系列安排中的适用性,英国政府曾表达极力反对的立场,认为将损害英国的主权与经济体系完整性,但最终不得不接受类似“一国两制”的制度安排,否则与欧盟的整体协议就无法达成。但这显然为英国国家统一及宪法秩序的完整性埋下了严重的结构性隐患。尽管北爱尔兰相比香港的高度自治权更小,但因其历史、政治和现实条件更加易于导向分离路线。

全球化民族成为全球化困兽

就全球史而言,英国是现代第一个真正的全球化民族。此前西方曾有跨地中海的罗马帝国,东方有秦汉帝国,以及二者之间的波斯帝国、俄罗斯帝国等,但都很难称得上真正的全球化帝国。英国以全球殖民体系、简式英语、普通法、国际金融以及现代性文化为完整支架,在19世纪中后期的“维多利亚女王时代”建立了全球化的典范体系,成长为理性和成熟的全球化民族。

带领脱欧后的英国,克服国内危机,找到新的发展动力,是英国首相约翰逊的主要挑战。(AP)

然而,如今的英国已成“全球化困兽”:其一,20世纪的两次世界大战及各殖民地的独立,掏空了大英帝国的内外双循环系统,且价值观与国际体系的权力变迁导致昔日帝国架构无法再造;其二,美国接收与整合了大英帝国的主要遗产,有过之而无不及,导致英国二战后只能日益加深对美国霸权的依附来维持既得利益;其三,英国在替代性的区域国际体系中均不占真正的主导地位,无论是名不符实的英联邦,还是五眼联盟,或者欧盟。

其四,脱欧造成英国与欧盟政治体系脱钩及进一步陷入美国控制框架,反而丧失在欧美之间的战略性桥梁作用;其五,英国在香港问题上固守殖民帝国思维及追随美国立场,导致“中英黄金时代”昙花一现。这些困局处境的造成,既有世界体系变迁的大势使然,也有英国自身政治家智慧与责任伦理的衰败因素,更有英国人民自私因素及雄心不再的时代背景。

由此评估约翰逊的“全球化不列颠”计划,貌似野心勃勃,实质举步维艰,局促彷徨间难措手足。《经济学人》批评英国政府“志大才疏”、“力有不逮”是有道理的。走出困境,英国需要抛弃殖民帝国思想残余以及“唯美是从”的战略习惯,真正立足实际修复与欧盟、中国这两大政治经济增长极的实质性合作关系,从容于世界和平发展的正道事业,或可适当补救分离危机与全球化困局带来的更大崩解风险。

本文转自《多维CN》066期(2021年2月刊)名家栏目《英国新历史:脱欧、分离与全球化困局》,作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授,中国传媒大学港澳台与世界事务研究中心高级研究员,法学博士,浏览更多月刊文章:【多维CN/TW频道 】。

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