政策纠偏也难助美国重返昔日荣光

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当地时间2月4日,美国总统拜登(Joe Biden)仅上任半月就在国务院发表首次外交政策演说,不仅与前任总统特朗普(Donald Trump)就职一年后才到访国务院形成鲜明对比,还向国际社会展现了其重建美国国际形象的决心。演讲中,拜登连说两遍“美国回来了”,旨在强调对特朗普政策的重大逆转。

的确,拜登在就职典礼结束后的数小时内就一口气签下了17项总统行政令,从重回世界卫生组织(WHO)、重回《巴黎协定》,再到移民事务、暂停从德国撤军,接连推翻特朗普的孤立主义政策。虽然国际社会均表示欢迎和支持拜登的政策回调,但是美国真的如拜登所承诺的那样,能迅速从反常的特朗普现象中恢复过来吗?

拜登在国务院的外交政策首秀中表示美国将重新赢回领导地位,但是世界早已不是拜登担任副总统时期的样子了,重新让美国回到特朗普统治前的美国几乎是个不可能完成的任务。

从眼下最亟待解决的新冠肺炎疫情(COVID-19)来看,人口仅占世界4%的美国人却贡献了全球四分之一的新冠病例。这个结果不仅仅是特朗普一人的错,而是整个国家不公平的医疗体系、联邦政府缺乏统一领导力、以及不信任政府,进而不听从指挥的民众共同造成的后果。而如今在疫苗接种阶段,美国各州自行决定的疫苗政策再次遭遇疫苗数量不足、二次接种延迟、接种进度不一的混乱局面。医疗体系结构性的弊端在特朗普当选前就存在,仅凭拜登政府的4年任期根本无法解决医疗体系积重难返的问题。

从美国的政治体系来看,美国的参议院已经有至少15年无法就美国与外国签署多边协议达成过共识了。为此,奥巴马(Barack Obama)在与伊朗签署《伊核协议》时就专门开创了了扩大总统行政权力的先河,使《伊核协议》不需要国会的正式批准就直接生效。美国总统可以用三种方式与外国递交协议:1.签署条约,但是需要参议院超过三分之二的绝对多数票才能生效,效力等同于联邦法律;2.总统行政协议:无需立法机构审核,靠双方首脑个人认证,只有政治约束力,没有法律约束力,通常人走茶凉,被下届政府推翻。3.国会-行政协议:由国会授权总统谈判,如《北美自由贸易协议》(NAFTA)。

虽然奥巴马在签署《伊核协议》之初躲避了国会的投票,但是同时意味着,特朗普可以直接在2018年撕毁该协议。即便如此,不经过国会投票也是一招妙棋,因为当今国会水火不容的对立背景根本不会通过任何一项有争议的协议。拜登仅靠一己之力,难以弥合两党间撕裂的现状,再加上本届美国政府在参议院的48个席位,不足以对抗共和党的50个席位,预计执政四年期难以修复积重难返的国会对立局面。

美国一直以来凭借其强大的经济能力与军事主导地位插手别国内政。回顾21世纪以来的美国外交政策,有太多灾难性的决定:打着人道主义救援的旗帜,并且未经联合国授权就入侵伊拉克、主导阿富汗战争、搅局叙利亚。如今拜登又在国务院的演讲中威胁向缅甸军政府实施制裁。但是美国经济制裁的效力有限且时常导致被制裁国走私犯罪更加猖狂,金三角的毒品贸易和美国的制裁不无联系。而且经济制裁在单方面实施时更是力不从心,需要拜登重塑与盟友间的联系。

但是在一个美国声誉受损的国际社会里,美国的传统盟友在与拜登政府交手的时候会更加审慎,外国政府都知道与拜登政府过于交好如同赌博游戏,因为其任内的行政命令同样有被下任总统推翻的风险。所以避免与美国签署重大协议能为外国领导人在4年后留下充足的回旋空间。这对华盛顿来说并非好事,这意味着拜登任内几乎不可能完成其竞选中的所有外交承诺。

尽管拜登推翻了绝大多数特朗普政府的外交决策,但是需要注意的是拜登在对待美国的竞争对手上面部分继承了特朗普的对华强硬态度。拜登表示中国是美国“最严峻的竞争对手”,美国将直面中国的挑战。拜登将用外交与国际规则来“关切”中国的发展,而非完全脱钩。经济和知识产权方面将会是中美竞争对抗的主要领域,中美合作的领域将会非常有限。

想要扭转现在中美关系的的恶性循环,拜登必须放弃抹黑中国。妖魔化北京对华盛顿来说最省事但却也最无效。冷战早已结束30多年,还使用这种过时的意识形态斗争未免太过老套。只可惜从目前拜登释放出的对华信号中,很难看出美国愿意对中国摆出潜在合作伙伴的姿态,甚至有倾向持续逼迫他国在中美间选边站队。面对中国这个快速崛起的经济和军事力量,如何找到一个平衡的、非意识形态的相处模式将考验拜登的外交智慧。

只要未来4年内拜登不遭遇像卡特总统(Jimmy Carter)的伊朗人质危机,或是小布什总统(George W. Bush)的9/11事件,拜登就无需在外交上过多费心,可以专注于修复内部矛盾。比如完成他在竞选中投资基础设施建设、“重建美国”的承诺。就在今年的2月15日,得克萨斯州漫长的冬季与暴风雪让超过400万户家庭无电可用,不得不使用最原始的烧柴方式来抵御寒冷。除电网外,美国的道路、铁路都亟需重新修缮。

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美国是否能如拜登所愿回到昔日荣光其实并不重要,因为过去的美国认为世界需要其单方面的领导,而秉承了这个想法的前任总统们错误地进行了过多武装干预。重回旧时光只是拜登政府的一厢情愿,如果美国依旧沉迷于昔日旧梦,不随着瞬息万变的国际现状做出自我调整,不能成为多边国际社会中温和平等的一员,那么拜登治下的美国只能被历史简单地定义为“修正特朗普时期”,国内国际都不会留下什么值得骄傲的政治共识。

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