利比亚10年|谈判桌与枪杆子之间的未完摆荡

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一个饱受自相残杀冲突之苦的国家能否在没有经济或军事胁迫的情况下,通过外交和谈判而团结起来?联合国给出了答案:2月5日,在国家多年面对内战后,75名利比亚代表在联合国的主持下在瑞士举行会议,选出了新的临时政府,任务是为今年12月的全国大选做准备。

然而,下一个要回答的问题是,这种情况将持续多久?

2011年「阿拉伯之春」以後,利比亞陷入軍閥內戰,至今依然未有平息跡象。(AFP)

十年前,2011年2月,利比亚人民对其长期统治者卡达菲(Muammar Gaddafi)进行了反抗,但这场革命未能带来一个新的稳定政府。此后,该国一直处于动荡之中,而当地民兵和外国势力纷纷投入卡达菲留下的权力真空。

结果,在过去的6年里,利比亚大体上被分成了两派:在西方,是国际公认的民族团结政府(Government of National Accord,简称GNA),得到了土耳其、卡塔尔和意大利的支持;在东方,是军阀哈夫塔尔(Khalifa Haftar)领导的利比亚国民军(Libyan National Army),得到了法国、俄罗斯、埃及和多个阿拉伯王国的支持。

Tajoura National Heart Center 所在的的黎波里,去年(2020年)春天落入反对派“利比亚国民军”之手。(美联社)

双方都没有能力击败对方,稳定国家,所以战斗仍在继续,战时经济更构成反方向的诱因,使得冲突越来越难解决。

无休止的内战有出路?

然而,最近希望又回到了利比亚。本月,联合国负责利比亚问题的特别代表威廉姆斯(Stephanie Williams)做了一件她所有前任都没能做到的事:把利比亚的宿敌召集到同一张桌子旁,让他们在不使用军事或经济胁迫的情况下,就国家的共同领导层达成共识。

在经历了5年多没有统一领导的情况下,2月5日,利比亚众多争夺权力的派系经过投票,一致同意成立新的临时“全国团结政府”(Government of National Unity)。这对联合国来说是一个重大的胜利——它一直在努力寻求一个普遍难题的解方:如何稳定和治理一个因宗教、种族或政治分歧而缺乏历史统一性的国家?

利比亚在卡达菲死后,政局仍然动荡,民不聊生。(美联社)

从历史上看,许多国家都面临着与利比亚类似的问题:在过去的两个世纪里,各地建立了无数新的国家,而这些国家以前只是各种种族、宗教和文化特征共存的区域。这个现象是殖民主义或帝国主义列强解体的结果,譬如,19世纪南美洲西班牙和葡萄牙属地的分裂、20世纪中叶席卷非洲和亚洲的欧洲殖民地的独立运动,或者是20世纪90年代苏联解体后中亚各个共和国的建立。

在许多方面,现代“民族国家”(Nation State)的概念——即一个历史上、种族上和文化上统一的国家,基本上没有内部分裂——在国际舞台上是例外而不是常规。虽然利比亚的10年冲突是一个特例,但它所面临的问题——如何治理一个从未真正统一的国家——却这是全世界非常普遍的问题。

这也是为什么了解利比亚目前发生的情况如此重要的原因:该国目前的和平过程是一堂“国家建设”的课。是好榜样还是坏榜样,还有待观察,但许多国家将从中能够吸取教训。

1818年2月18日,《智利独立宣言》。(维基百科公共领域)

利比亚的案例之所以尤为重要,是因为最近成立的民族团结政府既不是靠一个地方领导人的主导,也不是靠外来霸主的权力。从历史上看,分裂的国家能够找到统一的力量,大致都是通过提供稳定和经济动力的强人或强大的邻国获得,譬如,巴尔干的铁托、拉丁美洲的美国、中亚的苏联和俄罗斯等。

对利比亚来说,奥斯曼帝国和意大利则在过去发挥了这种统一的作用,直到它于1951年实现独立为止。此后,国王伊德里斯一世和卡达菲40年的统治则扮演了同类的角色,让利比亚不同的部落获得了团结,并使国家能够作为一个统一的政治体进行治理。

自从2011年卡达菲被推翻后,国家内部的分裂又开始困扰着利比亚。没有强人,又有太多的外国势力竞争,近十年来,这个国家实际上一直处于无法治理的状态。

1938年意大利利比亚各省。(维基百科公共领域)

国家团结政府是如何形成的?

从这个角度看,联合国最近在利比亚取得的成就是历史性的。然而,要想了解它究竟是如何实现的,就必须仔细研究这个过程。

最近当选的国家团结政府是联合国主导的利比亚政治对话论坛(Libyan Political Dialogue Forum,简称LPDF)的结果,而这个论坛本身就是在此之前一直不成功的和平进程的最新版本。是什么让LPDF这次获得了成功?

联合国坚持认为过程之所以成功,是因为其包容性。LPDF从2020年10月开始,在全国各地举行了线上会议,会谈对象包括知名政治人物和青年人,地方一级的市长和国家一级的军事领导人。正是通过与广泛的团体交谈,联合国代表才得以确定所有参与冲突者的代表。

利比亚退役将军哈夫塔尔(中)领导的“国民军”于2019年4月向利比亚民族和解政府发起了进攻。(Reuters)

不过,外界观察人士指出,这些会谈的成功也是由于利比亚的权力平衡发生了变化。利比亚东部军队首领哈夫塔尔将军曾希望在2019年入侵西部,控制国家,但在对首都的黎波里进行了数月围攻未果后,他就被迫退回东部。

这次失败是和平进程的重要转折,哈夫塔尔此前曾拒绝尊重联合国斡旋的和平协议,认为他可以用武力达到目标,但他不成功的战役削弱了他的地位,这或许就是迫使他走上谈判桌的原因。支持他的外国势力失去了对他独力稳定全国的希望,他们亦开始寻找其他策略。

从这个角度看,目前的对话与其说是联合国精明外交的结果,不如说是在利比亚作战的各派系之间一时陷入僵局的结果。对于最悲观的评论家来说,联合国和平进程之所以能成为利比亚政客和外国代理人的一个选项,只是因为其他选项不成功。

多国领袖2020年1月19日在德国柏林举行利比亚和平峰会,出席者包括时任美国国务卿蓬佩奥、中国中央外事办主任杨洁篪、土耳其总统埃尔多安、法国总统马克龙、德国总理默克尔及联合国秘书长古特雷斯等。在和平峰会举行的同时,利比亚国家石油公司再有油田关闭。(AP)

国际外交的局限性

这种悲观的观点有一个强有力的历史先例来论证它的理由:2015年,联合国曾有设法让利比亚冲突双方同意建立一个民族团结政府(Government of National Accord,简称GNA),然而,该协议几乎立即崩溃,因为原该负责将国家机构统一在单一权力机构下的政治家们认为这做法不再符合他们的利益,并直接拒绝这样做。

分析人士指出,这一次,LPDF设法防止这样的情况重演:如果国家机构未能遵守任何决定或最后期限,LPDF将有权把进程重新启动。但也有人指出,由于目前的协议更多的是僵局的结果,而不是真正共识的体现,因此参与者的期望值仍然很不一致,目前还不清楚如果持份者在选举后对解决方案的条款不满意,将如何防止他们变成和平进程的破坏者。

联合国和平进程这次虽然能够利用政治和军事条件的变化达成微弱的共识,但这一进程仍完全取决于这些偶然条件。如果这些条件发生变化,联合国外交官很可能无法确保各方遵守他们的决定。

联合国的努力能走多远,利比亚是否能重新开始自我管理,还有待观察。新的“团结政府”只在今年12月举行新的选举之前管理国家。因此,未来几月将是决定该倡议成功与否的关键:联合国进程是否能够带来真正的政治共识?还是一旦有更好的选择,参与者就会叛逃?

无论结果如何,有一件事已是明显可见:在一个分裂的国家实现统一所需的条件不是外交官们自己能创造的。在利比亚的情况下,这些条件似乎是由于长期内战的僵局而产生的。如果情况果真如此,“国家建设者”似乎只能回到历史上的传统配方:通过强人或强大的外国实现统一。

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