【多维TW】后特朗普时代全球政经走向的关键:区域建构

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当大家各自努力区域建构时,美欧分歧会加大。尽管美国的综合国力仍然无可撼动,但是美欧在各项议题和各个区域的对策,将越来越难协调一致。因为当双方不再拥有共同的全球大战略而专注区域建构时,美欧地缘政治的差异就会被放大,价值和利益都越来越难协调。

去年底,中华民国国际关系学会和台湾政治学会召开年会,先后聚焦“去全球化?”和“全球民主退潮?”,大家不约而同地在省思、甚至担忧:过去30年主导国际政经发展的民主化、自由化和全球化,是否已到尽头?是否会因威权政权、民粹政治和国族主义的全面反扑而寿终正寝?

世界秩序的四大支柱

1991年间苏联瓦解、冷战结束后,全球进入了美国独霸的后冷战时代,并在四大支柱之上形塑了一个以“自由化、民主化和全球化”为核心价值的世界新秩序。

第一个支柱,就是美国霸权。无论在经济、金融、军事、政治、货币、科技、通讯等领域上,美国都是全球无可置疑的霸权,不但遥遥领先任何一个单一国家,甚至超越其他主要对手的总合。譬如:美元是全世界最重要的流通货币;美国的卫星定位系统是大多数国家无线网络或智能城市的载具;美国遍布全球约30个海空军基地牢牢掌握了所有的海运路线;美国拥有全世界最先进科技和最尖端人才,诺贝尔科学奖项得主近一半是美国人,经济学奖得主更有八成是美国人。美国不但是支撑这个秩序的霸权,更是“自由化、民主化和全球化”这三大价值的化身和主要推手。

第二个支柱,是美欧团结。迄今,美国和欧洲联盟仍是全世界两个最大的经济体、市场和军事力量,如果再加上英国和日本,则以美国为核心的西方集团的经济产值占约全球总产值六成,并拥有最先进的科技和政治影响力。冷战结束后,美国和欧盟就发表《大西洋议程》(Atlantic Agenda),强调美欧团结,宣誓共同塑造全球新秩序,并在国际事务上相互支持。譬如,美国承接了全球大部分的军事行动和防务重担,因此国防预算高居不下,财政赤字连连,无法再大力援助第三世界。欧盟于是承接了这个角色,每年提供占全球总额一半以上的官方援助,成为全球最大的援助来源,支持近80个国家。美国的军事力量加上欧盟的金钱援助,形成了一个稳固的西方霸权体系。

特朗普时期,美欧关系不若过往般坚实。图为2019年8月2日,美国总统特朗普与欧盟轮值主席国副主席拉帕纳(Jani Raappana,后排左)共同见证下,欧盟驻美国大使拉布瑞尼迪斯(Stavros Lambrinidis,前排左)与美国贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer ,前排右)签署美欧牛肉贸易协议。(Getty)

第三个支柱,则是非西方大国配合或是容忍。21世纪初,俄罗斯和中国大陆结合印度、巴西和南非,建立了金砖五国,形成一个非西方集团,隐隐与美欧为首的西方抗衡。五国之中,最具影响力的是中国大陆和俄罗斯。大陆不但幅员广阔,人口众多,而且经济发展快速,于2010年超越日本,成为仅次于美国的第二大经济体,在亚太地区对美国形成压力,也在非洲、南亚、拉美等区域与全球舞台对美国霸权形成挑战。俄罗斯的挑战则不同,其经济总产值不到2兆美元,大约等于南韩,但是拥有匹敌美国的核子弹头和传统武力,对周边国家形成地缘政治上的威胁,在远东、中亚、高加索、中东和东欧地区挑战西方。一旦俄中连手抗衡美国、牵制欧洲,再加上其他非西方国家的支持,就足以动摇美国霸权体系。因此,非西方集团,尤其是俄中两国对世界新秩序的支持,至少是容忍,极为重要。

第四个支柱,是全球治理体系。冷战结束以后,以联合国为首的国际组织不断地强固机制,甚至建立新的单位,同时持续扩大会员,迄今已几乎涵盖了全世界绝大多数的国家,建构了名副其实的全球治理体系。与此同时,原来较松散的国际法律也日趋严密且具有强制性,规范的事务也愈来愈广泛:1994年,《国际海洋法公约》生效,建立国际海洋法法庭;1995年世界贸易组织(WTO)成立,成立争端解决机制及上诉机构;1997年,规范全球温室气体排放的《京都议定书》正式签署,2005年生效;2002年,国际刑事法院正式成立。

美欧领袖的四大信念

然而,这四大支柱能屹立不坠,甚至日益巩固,则是因为过去这30年,美欧领袖和菁英有四个强大的信念。其一,美国不论在政治、经济、军事各方面,都可以维持无可挑战的霸权。即使某一个强权在某一领域威胁甚至超越美国(譬如俄罗斯的核武、中国大陆的经济规模,以及欧盟的货币),但是在综合国力上仍然无法与美国匹敌,美国的霸权仍得以维持。

其二,美欧在大部分的国际事务上能维持一致的立场,相互支持、团结一致。也就是说,不论是针对任一第三国家、区域,或在人权、环保、反恐、限武重要议题上,美国和欧盟都能维持一致或至少兼容的立场。换言之,在大部分的时候,欧盟会支持至少理解美国的政策和作为。

其三,美国和欧洲的民主政治不但可以有效运作,治理本国,还有外溢效果,能持续引发其他非民主、非西方的国家的向往、追随和效法。换言之,全球会形成一股向西方学习的民主浪潮。

日裔美籍学者福山过去曾提出历史终结论,称西方民主制度可能是人类制度演化的终点。(多維新聞)

其四,后冷战时期加速发展的全球化,一方面让所有的国家都在全球分工中找到自己最有利的位置,成为地球村的一员,既可以为自己创造最大的财富,又可以提供全世界最物美价廉的商品和最有效的服务,朝向“地球是平的”理想迈进。另方面,各国在全球化下所获得的财富,不但有助于国内的整体经济发展,更可以让全民受惠,进而推动当地的政治民主和社会自由。

政经秩序的四大挑战

但是2008年后金融海啸、欧债危机,直接动摇了这四个信念,进一步重击了30年来全球政经秩序的四大支柱。

第一个挑战是,中国大陆崛起的速度超乎各界的预期,在2010年超越日本成为仅次于美国的第二大经济体,且增长速度依然快速,预计在10年至15年内会超越美国,成为世界第一大经济体。伴随着经济起飞,中国大陆的政治影响、军事力量、外交网络也不断地增强,形成一种在亚太直接威胁美国,在全球挑战美国霸权的趋势,直接动摇美国霸权无可置疑的信念。

第二,2003年美国攻打伊拉克后,美国和欧洲的分歧越来越明显且频繁。在气候变迁、难民庇护、环境保护、人权废死等议题上,美欧明显分歧;在中东、北非、东亚、地中海乃至于对中国大陆和俄罗斯等政策上,美欧也不同调。尤其,2012年到2016年间,美欧领袖倾全力打造一个“跨大西洋贸易及投资伙伴协议”(TTIP),却从头到尾无法获得欧洲人民的支持,最后在特朗普(Donald Trump)上台后戛然而止。英国脱欧后,使得美国与欧盟中少了一个最合适的调和者。欧盟和中国大陆在拜登(Joe Biden)就职前夕宣布“全面投资协议”(CAI)完成谈判,就是一个警讯。

第三,不论是美国还是欧洲,都面临传统政党削弱,极端势力、民粹领袖兴起的威胁,不论是仇富的极左派,还是高举反移民的极右派,都对外敌视全球化,对内批判宪政体制。极右派领袖先后在波兰、匈牙利、英国,乃至于美国攫取政权,民粹色彩鲜明的意大利五星运动也掌握国家机器,纷纷遂行以仇恨和恐惧为核心的民粹和国族主义政策,以邻为壑。川普支持者甚至冲入国会殿堂,占领议事厅,在在显示欧美民主政治的脆弱和失能,大大削弱了全球民主化的动能。

2020年爆发于美国的黑人命也是命运动,造成美国国内甚至全球性的社会震动。(AP)

第四,全球化确实刺激了全球的经济成长和贸易扩充,却产生了两个不均衡。第一个是国际的不均衡。也就是,在全球化浪潮下,有的国家受益多,有的国家受益少、甚至受害,于是有1980年的拉丁美洲债务危机,1990年代的亚洲金融危机,以及2010年的南欧债务危机。这些受害的国家破产,只能仰赖国际货币基金(IMF)纾困,却为了迎合纾困而被迫采取不利本身经济发展的紧缩政策,导致人民更痛苦。第二个是各国国内的不平衡。全球化的结果是经济走向金融化,实体经济报酬成长愈来愈不及资产投资的收入,薪资增幅永远追不上资产价格。于是,国内贫富差距越来越大,形成国内骚动和民粹主义的温床。

结果,美国人和欧洲人对美国霸权、美欧团结乃至全球化、民主化和自由化的信心动摇了。美国人对于国际组织和国际法律的态度也丕变,从原来的倡议者和支持者,变成了怀疑者,甚至攻击者,直接撼动了现有的全球治理体系。

区域建构成为新动力

在这样的情况下,现在的国际政经秩序还能够维持吗?我的判断是,会,但内涵会改变。首先,现有的全球治理体系早已经无法处理全球化所产生的结果。也就是全球化的速度和广度,远远高于全球治理体系的能力。要解决这个问题,只有两种途径。一个,是藉由区域组织和区域建构,去弥补全球治理体系的不足。另一个,是大量引入非政府组织的能力,支撑全球治理体系。

因此,区域化和跨区域合作将成为新一波全球化的动力,也是今后世界经济成长的新引擎。亚太国家签署的“跨太平洋伙伴全面进步协议”(CPTPP),“区域全面经济伙伴协议”(RCEP),俄罗斯主导的“欧亚经济联盟”(EAEU),欧盟与中国大陆达成的“全面投资协议”,以及欧亚经济联盟与中国大陆签署的合作协议,就是看清楚以全球为范畴的全球化已到强弩之末,因此加速区域和跨区域建构。

2020年11月15日,大陆国务院总理李克强出席第四次区域全面经济夥伴关系协定(RCEP)领导人会议。东盟十国以及韩国、日本、澳大利亚、新西兰等国家领导人与会。会议以视讯形式举行。(新华社)

当大家各自努力区域建构时,美欧分歧会加大。尽管美国的综合国力仍然无可撼动,但美欧在各项议题和各个区域的对策,将越来越难协调一致。主要的原因是:当双方不再拥有共同的全球大战略而专注区域建构时,美欧地缘政治的差异就会被放大,价值和利益都越来越难协调。

但是,以区域化为主轴的全球化,将有助区域和平的建构。因为,原有的全球化,以世界为范畴,不分亲疏远近,因此不特别重视邻国关系;区域化则以邻邦为首要,聚焦邻国关系和周边事务,因此必须优先做好睦邻工作,进而打造一个稳定的区域和平。而一个稳定的区域和平,将有助降低区域内各国的民粹政治和国族主义。因为,不论是民粹政治还是国族主义,都是透过恐惧和仇恨攫取支持,而操作恐惧和仇恨的最廉价方式,就是丑化、妖魔化然后仇视邻国。

因此,以区域建构为核心的新全球化是否成功,直接左右各区域的和平,以及区域内国家的民主发展,将是后川普时代全球政经走向最关键的发展。

(本文作者系台湾大学政治学系莫内讲座教授、欧洲科学暨艺术学院院士)

【上文出自第64期《多维TW》(2021年3月4日)名家栏目文章《后特朗普时代全球政经走向的关键:区域建构》。如欲阅读更多文章,请按此订阅多维电子刊,流览更多深度报道和独家解析。】

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