布林肯下周访韩 成效已可预料

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据美国有线电视新闻网(CNN)和路透社等媒体报道,美国拜登(Joe Biden)政府的国务卿布林肯(Antony Blinken)和国防部长奥斯汀(Lloyd Austin)计划于3月中旬访问日韩,出席美日、美韩安全磋商会议。

这是拜登政府内阁大员首次到访亚洲,其出访模式符合美国新政府上台伊始坚持的外交传统,虽然访问的安排细节尚待公布,但白宫已经就此做足了舆论铺垫。可以得知,从美国角度出发,访问的目的在于两方面。其一,军费分摊;其二,修复盟邦关系,从而协调面对诸如“中国”等问题时的立场。

军费分摊:拜登的“面子问题”

据美国《华尔街日报》3月8日报道,继美日在今年1月就驻日美军的费用达成新的分摊协议后,美韩也已就两国如何分摊驻韩美军费用问题“原则上”达成为期5年的特别措施协议,以替代2019年到期的前一项协议。

军费分摊协议是美国持续向韩国施压的事项,美国前总统特朗普(Donald Trump)要求韩国将相关年度支出由9亿美元提高到50亿美元。美韩曾在2020年3月底就13%的涨幅达成临时协议,但被当时的总统特朗普否决。按照拜登政府推动达成的新协议,韩国答应增加经费,但具体数额目前尚未公布,预计会在布林肯和奥斯汀到访后揭晓。

不过,关乎拜登、布林肯、奥斯汀乃至国安顾问沙利文(Jake Sullivan)等人的表态,此届政府深知,现行盟友体系实则是为美国利益服务,而其连带“盟友负担”也可被视作一笔投资。所以此次美韩赶在布林肯和奥斯汀访问东北亚之前就军费分摊问题达成原则性协议,只是为了解决特朗普时期遗留的问题,也即为解决拜登在美国党派政治中的“面子问题”。

2021年3月7日,美韩官员在华盛顿会晤,探讨军费分摊等议题。(韩国外交部)

“联友邦以抗中国”的首个试炼

相较之下,布林肯和奥斯汀到访日韩的更重要目标,在于拜登政府希望从速行动,“围绕中国”展现联合盟邦对华施压的形象。

为了向日韩等盟邦释放信号,拜登在国务院的外交政策演讲,以及白宫3月3日公布的“过渡国安战略指南”已明确提到,美国要重新激活同日韩等盟邦及伙伴的安全合作,实现这种关系的“现代化”。达成军费分担协议,自是符合这一政策诉求,但进一步解读,这根是拜登政府要求日韩在中美之间更加倾斜至美国一边,强化同美国在外交、国安和军事层面的合作。

韩国自然清楚美国政府这一诉求。自奥巴马(Barack Obama)时期推动重返亚太战略开始,美国就一直将韩国视为其中一个支点,但无论是奥巴马时期的“价值观外交”,还是特朗普时期的“交易”,都未能让韩国完全站在自己一侧。这既是因为在独岛、慰安妇、强征劳工等日韩纠纷问题上,美国无法做到公允;也是因为韩国对个中利害有清醒认识,也在持续避免被美国过度捆绑,持续在韩美关系及中美博弈之间进行利益权衡。

韩国的两个诉求

在美韩关系中,韩国确是弱势,但首尔也在以此为基础做事,尤其是进步派政府。面对美国新政府,韩国方面也会有两个诉求。

其一,朝核。由于朝核威胁的存在,美韩同盟关系基础不会发生大的变化,彼此在外交和国安层面的协调仍会延续。韩国也会索要美国的持续军事承诺,这是韩国的根本战略需求,不会因进步派或保守派在任而转移。

从目前来看,拜登延续了奥巴马时期的对朝战略忍耐状态,尚未表现出会晤朝鲜最高领导人金正恩的意愿,也未过多地强调和中国在半岛事务上的合作。但从过往经验来看,对朝战略忍耐是失败的。要想避免让过去四年的努力付诸东流,强化自己在半岛事务中的主动角色,文在寅政府想必会在“游说”美国方面坚持自己立场,将半岛事态加速巩固至对韩国有利的方向和节奏。

至于军费分摊,在经过了特朗普政府的漫天要价之后,韩国深知美国民意和两党皆已对“提高盟友的付出”形成共识,是以谈判过程固然会有待时日,但只要拜登“要价”合理,便不会有太大波折。毕竟韩国也知道,拜登政府亦需要交成果应对国内压力。

2021年2月4日,拜登在美国国务院发表首个外交政策演讲,强调盟邦合作的重要性。(AP)

其二,外交及军事自主性。日韩如今在政治、外交尤其是军事上对美国的依附程度,固然受二战历史所影响,但相较于美国的欧洲盟友,日韩所受到的待遇则明显“不甚平等”。所以无论是从美国手中拿回战时军事指挥权,还是面对中国的态度,这对韩国而言,实则都是同一个问题:能否为韩国作为一个主权国家争取其应有的权益。

纵观文在寅总统过往数年对待朝鲜、美国、中国、日本的态度,都可以看到他浓厚的家国情怀。在战时指挥权这一方面,韩国方面在2020年美国大选结果确认之后,便设立计划,准备于2021年的韩美联合军演中,完成对未来联合司令部运用能力的第二阶段(完全运用能力)和第三阶段(完全任务执行能力)的检验,并计划与美国谈判,只要完成第三阶段检验,就加速推进战时军事指挥权的移交。

虽然因新冠疫情的影响和美国的一再推脱,致使2020年韩美联合军演或延期或缩减,未能正常进行预定的“完全运用能力”检验;且朝鲜方面在1月的劳动党第八次代表大会上提出,把中断韩美联合军演作为重启韩朝对话的条件——这都令问题变得更为复杂,但可以想象这将是文在寅在其2022年卸任前力推的要点工作之一。

至于“中国问题”,拜登当前的外交决策大多是为了应对内部压力、提升执政支持度。从白宫管理与预算办公室人选被迫退出,就能看出党内外对拜登政府的施压。美国驻华大使人选至今未定,也是因为拜登要确保潜在人选能过国会这一关。所以,在拜登尚未制定清晰对华战略的情况下,韩国政府亦不至于盲从。

不过,拜登在国内面临的压力越大,其外交发力就会越多、越快,针对中国的意味就越浓烈。相应的,拜登亦会以此向盟友施压,文在寅政府面临的压力甚至超越前任。这就要看文在寅政府的政治智慧,能否巧妙把控好中美间的利益平衡。

终了,外交是由国家综合实力所决定的。在韩国最关心的半岛安全和经济发展问题上,以往美国都扮演最重要的角色。而今中国在两个问题上的角色都愈发重要,是以韩国无论是保守派和进步派,都会避免自己变为美国制华的“支点”,再加之韩国自身独立自主的利益诉求,而作为“协调盟友对华政策”第一站的日韩之旅,布林肯和奥斯汀此行的成效亦已在预估之内。

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