美国重回盟友圈 G7政治意义大于实际

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6月11日至13日在英国康沃尔郡(Cornwall)卡比斯湾(Carbis Bay)举行的G7领袖峰会,除了是西方主要经济体在疫情渐退后的首个面对面首脑会议之外,也是跨大西洋联盟经历特朗普(Donald Trump)四年“冷待”后的“美国回归”象征。

迎接上任后首次外访的美国总统拜登(Joe Biden),作为“东道主”的英国首相约翰逊(Boris Johnson)就称拜登带来“一大口清新空气”;法国总统马克龙(Emmanuel Macron)则指拜登证明了“领导力就是伙伴合作”;即将卸任的德国总理默克尔(Angela Merkel)则说拜登上任可以“新的热情”去解决问题。拜登自己在会后亦一如所料的高呼“美国重回谈判桌”。

虽然拜登本周将继续行程,踏足欧洲大陆参加北约峰会和欧盟—美国峰会,并将与俄罗斯总统普京会面,不过从其G7峰会的成果可见,这次一连八日的出访,无论对拜登而言,还是其他与会的美国盟友,皆是一种起步式的政治表态,具影响力的实际政策成果暂未得见。

这次G7峰会,特别邀来了澳大利亚总理莫里森(Scott Morrison)、韩国总统文在寅和南非总统总拉马福萨(Cyril Ramaphosa)亲身出席,而同样获邀的印度总理莫迪(Narendra Modi)则因为国内疫情而只能遥距参与。从此等阵容可见,G7的议题一方面要聚焦印太和中国挑战,另一方面则是要统筹全球抗疫(南非和印度皆是最早提出世贸疫苗知识产权豁免的国家),以及疫后经济复苏。考虑到2021年11月的《联合国气候变化框架公约》第26届缔约方大会(COP26)将同样在英国举行,气候政策亦是重头戏之一。

从氛围来说,拜登参与的此次G7峰会比特朗普年代要好上不少。(美联社)

“联友制华”属政治符号

在针对印太和中国方面,G7的联合声明一如所料的用上“自由开放印太”一词,并点明各国“强调台湾海峡和平稳定的重要,并鼓励两岸议题的和平解决”,又表明“对东海和南中国海的局势严重关切”,“强力反对任何改变现况和增加紧张的单方面行动”。同时,声明也要求中国“尊重人权和基本自由”,特别点名新疆和香港,指中国应维持“《中英联合声明》和《基本法》中在香港的高度自治”。

声明亦提到要在全球供应链中去除“强迫劳动”,特别点出“农业、太阳能、成衣业”三大项目。虽然文句未有点名新疆,但这些行业正正切中了西方国家对新疆强迫劳动的指控,也可算是各国以“避讳”方式对中国的批评。不过,类似的内容早在会前意料之内,其用词也甚为温和,未见姿态上明确统一战线。对此,美国官员就指三年前的G7声明连中国也没有提及。

峰会后G7针对中国的具体内容,主要体现在两个项目之上。首先,各国呼吁世卫的第二阶段新冠溯源研究要包括中国在内,与拜登当局近来针对武汉实验室泄漏假说的行动如出一辙。

另外,各国也提出一项被包装为“为世界建设更好未来”(Build Back Better World)的全球发展中国家基建投资方案,将为此成立工作小组,于本年秋季提交报告。此项目被广泛视为G7对于中国“一带一路”倡议的回应。虽然默克尔称她期望G7能在明年提出首个基础计划,不过由于各国现有相关发展计划多元,其统合和筹款过程复杂繁琐,且声明也没有提出具体方案,此提案目前仍只具政治符号意义。

G7领导人在讨论涉及中国的问题时,一度因话题过于敏感、分歧甚多而掐断会场信号。(美联社)

抗疫与气候 行动具体却未足

在抗疫的层面上,G7声明未有明确支持知识产权豁免的诉求,却表明会加速对最贫穷国家的疫苗分发,并以在2022年以全球60%人口完庭接种疫苗以结束疫情为目标。约翰逊在会前声言将为全球提供10亿剂新冠疫苗,不过声明中只提到G7承认在明年底前供应8.7亿剂疫苗,并尽力在本年底前交付此数的一半,主要将透过的新冠肺炎疫苗实施计划(COVAX)供应。其中,美国将新增5亿剂的辉瑞疫苗供应,英国则会提供1亿剂新冠疫苗。虽然声明中指G7各国在疫情爆发以来已承认供应超过20亿剂疫苗,但本次新增之数远较贫穷国家所需的数十亿剂为低,被广泛评为不足。乐施会更因此指这个G7峰会“将会活在恶名之中”。

在未来防疫之上,各国将支持所谓的“百日任务”(100 Days Mission),将建立足够的机制,去在未来疫情爆发后100日内推出安全和有效的疫苗、疗法和诊断方法。而在疫后经济复苏之上,各国强调将按需要而继续刺激经济,并将照顾到人口、科技、环境的转变,以及一国之内和各国之间的不平等,并重申对全球最低企业税的支持。同时,G7亦对国际货币基金组织(IMF)新增总值6,500亿美元的特别提款权(SDR)表示支持,并呼吁G7及其他国家合作在此向低收入国家提供1,000亿美元的援助。

在气候政策方面,G7将制定2030年总温室气体排放量较2010年底一半的目标,并承诺在本年底前停止在国际层面对煤炭发电的直接政府支援。各国同时重申会在2025年前推动已发展国家以公共和私人资源每年向发展中国家投放1,000亿美元减排融资的目标。不过,由于G7未有为此提出具体方案,此目标会否实现尚待行动证明。

除此之外,日韩两国与南非、印度的与会领袖都各有政治得分。首先,G7再次表示支持东京奥运安全进行,以作为全球抗疫团结的标志;其次,朝鲜半岛无核化也被加入会后声明之中,各国更表明欢迎美国继续其外交行动,并呼吁朝鲜重启对话。同时,声明即使未有支持疫苗知识产权豁免,却提到知识产权对扩大疫苗供应的重要,又表明会在世贸进行相关建设性讨论,让拉马福萨和莫迪当局可称其豁免倡议得到广泛支持。如此种种,可见G7在政治姿态上的面面俱圆。

环境团体装扮成G7领导人模样,批评其未做出足够行动。(美联社)

政治不稳与利益分歧

相较于奉行单边主义的特朗普,从政数十年一直高举跨大西洋同盟的拜登确实使得这次峰会恢复了G7盟国传统上的和谐。可是,这种表面上的和谐掩盖不了大西洋两岸在全球新局之下的不稳暗涌。当中,欧洲各国经历过特朗普的四年,眼见2024年的美国可能会再次迎来特朗普本人,或者是立场接近特朗普的共和党人上台,对于拜登的拉拢只能表达观望性的欢迎。其中,过去一直强调欧盟主权的马克龙,在会后也指他认为G7对中国没有敌意。

同时,美国与其中欧盟成员的利益也客观上愈来愈变得不一致。在美国执意要与中国进行大国竞争之际,欧洲各国都极其重视其对中国的贸易关系。这除了是因为中国经济实力的上升,也是出于美国今天的民情根本无法容许拜登当局加紧推进与欧贸易关系——例如在拜登与约翰逊会面后的联合声明就没有再提到特朗普时代同类声明当中的“全面贸易协议”;而美欧的贸易议题更不见进一步紧密化的行动,而只止于航空业补贴、数码税等争议上如何去除报复性关税。

在地缘政治现实之上,欧洲对俄罗斯的担心也远远超越中国。虽然外界较为关注G7声明的中国内容,但声明中对俄国“造成不稳的行为与恶性活动”的批判措词,以及从化学武器、系统性压制公民社会与媒体、网络犯罪等,到乌克兰问题的种种批评,就比其对中国的片言只语严厉和全面得多。由此可见美欧的地缘利益差距。

另外,除了美国政治情势不明,G7大多数国家的政治前景也不甚明朗:默克尔即将退出政坛;马克龙明年总统大选面对极右挑战;意大利总理德拉吉只属半官僚式的去政治化政府;日本首相菅义伟本年大选去留未明。更有甚者,英国脱欧所造成的北爱尔兰边检问题依然是英欧之间的争议所在,至今未解。

在G7周报的英法领袖会面中,当约翰逊质问对落实脱欧协议全文立场强硬的马克龙如果图卢兹(Toulouse)出产的香肠不能在巴黎出售——正如大不列颤的香肠在留在单一市场规制的北爱出售将遇困难一般——他会如何回应,马克龙据报却反指两者不能相提并论,因为巴黎与图卢兹同属一国,暗指北爱不属英国,使此番争议变成了G7会后的一大媒体焦点,可谓喧宾夺主。在各方利益不一,甚至不和的情势下,G7领袖可以做的,也只能大体停留在政治公关层面。

说到底,G7的原形起自上世纪70年代世界主要工业国处理石油危机、布雷顿森林体系崩溃的协作,是一个远远与今天不一样时代的产物。除了其经济体量由当初的全球七成下跌至今天的四成之外,其性质也逐渐由聚焦经济转变成更全面的国际政治。要在新时代中证明G7的存在价值,只能透过具体的实际政策成果。这在此次峰会之上却未能让人清楚得见。

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