众院废止决议案限制总统权背后 美国早已失衡的三权分立

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2021年4月28日,拜登在华盛顿美国国会大厦众议院的国会联席会议上致辞。(AP)

美国时间6月17日,美国国会众议院以268-161的投票结果同意废止2002年国会通过的《授权对伊拉克使用武力决议》(Authorization For Use of Military Force Against Iraq Resolution of 2002),该法案的废除决议之后将会在参议院投票表决,如果在参议院通过,《授权对伊拉克使用武力决议》这一授权法案将彻底退出历史舞台,成为一张废纸。

美国宪法规定,国会拥有对外宣战的权力,而总统作为三军统帅可行使战争指挥权,但在2001年“9·11”事件过后,10月,国会以众议院296-133与参议院77-23的结果高票通过,授权美国总统使用“一切必要和适当的武力”去追踪一切与恐怖袭击有联系的个人或组织,总统可采取军事行动以维护美国的国家安全免受伊拉克的持续威胁。

尽管该法案是为免受伊拉克持续威胁,授权总统行使战争权,但总统行使战争权的适用范围却逐渐扩大,除依照该法案发动的伊拉克战争外,奥巴马(Barack Obama)曾发动针对“伊斯兰国”(Islamic State)的军事行动,而特朗普(Donald Trump)也曾根据授权刺杀伊朗高级将领苏莱曼尼(Qasem Soleimani)。

可见,该法案的授权范围逐渐外延,美国总统可根据该法案的授权,对外发动战争以维护美国的国家安全,一定程度上替代了国会在美国对外战争事务上的角色,证明了美国行政权扩大的趋势,三权在某种程度上“失衡”,国会对总统的限制越来越少,而国会对总统弹劾的难度也表明国会对总统权力的限制也愈加困难。因此,废除该法案可限制总统发动战争的权力,使发动战争权完整回归到国会手中。

然而,总统仍可以躲开该法案的授权进行对外行动。今年2月,在对叙利亚发动空袭后,拜登致信国会,称此次袭击是他作为最高统帅合法使用权力的行为,因为袭击的目的是保护美国军事人员免受伊朗支持的民兵的袭击,拜登称使用武力是适度的,并指出叙利亚政府“不愿或无法阻止非国家民兵组织使用其领土”。此次没有使用该法案授权的军事行为表明总统对外发动战争可绕开国会授权,以最高统帅的身份行使这一权力,可见,总统对外进行军事行动更具任意性,国会无法有效限制总统在对外战争领域外溢的权力。

关于废除《授权对伊拉克使用武力决议》,民主党议员大多持支持态度,认为该法案的废除将可以防止未来总统发动不必要的军事行动,而反对者则认为废除该法案将不利于美国迅速有效地应对恐怖主义威胁。参议院共和党领袖麦康奈尔(Mitch McConnell)表示现在还不是废除法案的最好时机,现实“更复杂、更危险”,而民主党参议员蒂姆·凯恩(Tim Kaine)则坚持修改现有法案而不是废除法案的观点,以便总统有应对恐怖主义威胁的灵活性。但是,国会数次关于修改该法案的尝试都无疾而终。

关于废除这一法案的主张,拜登表示愿与国会合作,推出新的战争授权法案,提供“更有限、更具体的框架以保护美国人民免受恐怖主义威胁”。

近些年,针对美国的恐怖主义活动有所减少,而美国内部的社会问题、“美国优先”的经济问题,以及拜登上任以来对全球问题的关注成为了美国政府的重心,针对伊拉克恐怖主义威胁的授权法案已经“过时”。

拜登在对叙利亚的军事行动也证明授权法案对总统宣布对外军事活动的意义不大,总统可以在缺少国会授权的情况下对外开展军事行动,而美国与北约等国际组织及盟国的合作也为美国应对恐怖主义威胁提供更多的支持。

除此之外,维护美国利益与国家安全的方式不只战争一种,总统可宣布国家进入紧急状态,对有关的国家或组织、个人进行制裁,这在新冠肺炎疫情(COVID-19)影响下,全球经济发展不景气的情况下或许更能实现美国利益,维护美国国家安全。但不论是战争还是发布行政令,对外进行制裁,国会对总统的限制都是有限的,在某种程度上,总统的对外行动或将无需国会授权。

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