水灾以外的政治危机 欧盟昔日共同价值酿分歧

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上周,欧洲被一场十年以来最严重的洪灾重创,除重灾区德国、比利时外,荷兰、波兰乃至意大利均受到影响,死亡人数已增至近200人。就在各国忙于救灾之时,另一场政治危机也在升级。波兰继在司法体系改革上屡次逾越欧盟原则和规定后,其宪法法庭于7月14日裁定,欧盟司法法院对波兰的要求不符合波兰的司法“体系、原则和程序”,波兰法院无须遵从其法令。该判决被欧洲媒体称为波兰的“司法脱欧”(Legal Polexit)。

引起此次司法冲突的为波兰近来成立的一个有权制裁法官的最高法院“纪律检查委员会”(Disciplinary Chamber)。该委员会负责监管波兰最高级法官和普通法官,可以免除其刑事检控豁免权或进行减薪。在欧洲法院(European Court of Justice)于14日勒令波兰立即停止委员会运作,仅在几小时后就得到波兰宪法法庭的“不遵从”判决回应。第二天,欧洲法院进一步判定该委员会可被作为政治工具利用,损害了司法独立性。

7月20日,欧盟委员会表示已经要求波兰在8月16日前履行欧盟法院的要求,否则将会面临罚款。此外,波兰仍在等待欧盟总额高达8千亿欧元(约7.3万亿港元)新冠促进经济恢复基金拨款的批核,当中波兰则申请了近240亿欧元(约2,200亿港元)的款项。

2020年6月9日,波兰首都华沙地区法官Igor Tuleya和支持者站在波兰最高法院入口外,拒绝接受“纪律检查委员会”的聆讯。(Getty)

同样面临拨款遭拒风险的还有成员国匈牙利。该国近期推出一项法案,禁止学校和媒体描写或宣扬性少数人群,与此同时,同样因司法系统受到指摘的还有匈牙利,欧盟委员会认为其最高法院主席Zsolt András Varga的任命存在隐患,此前是法律教授的Varga没有任何担任法官的经验,且曾在匈牙利总理欧尔班(Viktor Orban)的忠实盟友、前检察总长Peter Polt手下工作数年。去年十月,匈牙利国会在由法官组成的独立委员会National Judicial Council否决下通过了任命。委员会援引Varga在经验以及政治独立性问题上的问题以大比数进行了否决。

波兰司法改革越界

欧盟对波兰司法改革的不满早不是什么新鲜事,但此次拒绝欧洲法院下达的法令,无疑是最对欧盟法律乃至价值体系的一次公开反对。

自波兰目前的执政党右翼法律与公正党(PiS)于2015年在选举中大胜以来,波兰政府便开始以铲除腐败和共产主义时期意识形态为由对司法体系进行全面改革,包括给予波兰总统在法定年龄限制外延长最高法院法官任期5年的权力;将此前的四级法院体系缩减至三级——批评者认为此举使政府有机会重新任命立场相近、摆脱立场相异的法官;改革司法监察机构、全国司法委员会(National Council of the Judiciary)委员任命权由法官转移至议会手中,这项新策使得法律与公正党所掌控的波兰众议院于2019年底前成功任命15名委员(委员会由共25名委员组成)。

2021年6月22日,欧盟委员会主席冯德莱恩(左)与德国总理默克尔会晤后共同出席记者会。(Getty)

欧盟回应

对于欧盟而言,要迫使波兰据其法律行事的手段有二。被外界普遍称作“核武器”的制裁手段为《里斯本条约》的第七条,即通过对成员国进行政治上的制裁以确保成员国遵循欧盟的共同价值,受制裁国可被剥夺投票权。该条款曾在2017年波兰的改革司法委员会任命程序后被首度启用,但该程序复杂且过程缓慢,最终是否实施制裁的还须所有成员国的一致投票,因此在现实中并不可行。

而后,欧洲议会对匈牙利启动的第七条制裁机制亦遇到同样的阻碍,重新检讨该机制的呼声之下,2020年,欧盟借动用疫后经济复苏基金之机,在其惩治手段中增加了通过削减预算资助的机制来迫使成员国遵循欧盟法律下的“法治要求”,不过,在波匈二国的协商之下,该程序只在相关法律问题“足够直接的”影响到欧盟的财务管理或财政利益时适用,这其中的法律条文解读、波兰受批评的司法问题是否与欧盟财政相关又给制裁留下了障碍。

该措施自2020年底于欧盟通过以来,尚未被实践,其有效性有待验证。但在机制正式启动前,波兰尚有不到一个月的时间进行沟通与斡旋。

正当欧洲委员会启动里斯本条约第七条,就波兰司法改革违约展开调查的后一天,英国首相特雷莎·梅到访华沙与波兰签订一项新双边保安和防卫协议。(Reuters)

发展困境下 波匈与欧盟分歧加剧

尽管此次案件涉及欧洲法院的判决,但对成员国的制裁却不总由欧洲法院决定。上文提及的《里斯本条约》第七条款,便是可由成员国、欧洲议会或欧洲委员会启动、并经委员会成员国投票实现的制裁机制。简单来说就是一种政治审判,如果成员国判断受审国有违欧盟根本价值,即“人的尊严、自由、民主、平等、法治和尊重包括少数群体在内的所有人的人权”,就可以被剥夺投票权。但这些空泛的概念究竟如何定义和解读,却不存在明文标准。

这样的规则对于不过三十年前才脱离共产主义制度、思想文化和价值观念都与传统西欧国家迥异的波兰等国而言,难不激起不满。尽管国内右翼保守势力不时发出波兰“脱欧”的声音,波兰的前总理图斯克(Donald Tusk)更一度声称法律与公正党的一大目标就是“将波兰从欧盟的桎梏下解放出来”,但从现实利益考虑,波兰作为欧盟的最大经受惠国之一,其近年经济发展得益于欧盟的统一市场、劳动力流通和大量投资,现阶段斩断身为成员国所享有的巨大经济利益显然不可能,长期的国内民调也反映绝大多数民众支持留欧。

2004年波兰为求发展加入欧盟,拥抱欧洲一体化的大潮,默认接受欧盟所推崇的民主法治制度和价值体系。然而,近年屡次与欧盟在法治、难民等问题上发生摩擦,反映的其实是欧盟自身在近些年的发展困境。欧债危机、难民问题以及英国的率先离去都撼动着欧盟的团结与共同发展的愿景。更不用提传统西欧国家近些年同样面对右翼民粹势力擡头,挑战传统建制派立场。这些因素加上像波兰、匈牙利等中东欧国家的经济实力的增强,也就催生了为波兰和匈牙利二国质疑和挑战由传统西欧国家制定的规则,试图在本国价值之上解读和践行欧盟共同价值。

在这样的大背景下,类似的摩擦将会继续上演。对于欧盟而言,究竟是以更大的包容性来促进欧盟长足的统一和发展,还是强行对波兰和匈牙利进行政治和价值统合,在现有制度缺乏有效制约工具的当下,只怕没有太多选择。

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