耶伦警告美国债务违约风险 万亿美元面值纪念币或是出路

撰写:
最后更新日期:
撰写:
最后更新日期:

面对国会共和党人拒绝支持提升国债上限,美国财长耶伦(Janet Yellen)9月28日在参议院银行委员会听证上警告,如果国债上限不能在10月18日前提高,美国将面临史上首次的债务违约。另一边厢,众议院议长佩洛西(Nancy Pelosi)则称民主党众议院老将纳德勒(Jerrold Nadler)想要有一个“不必国会批准的万亿美元硬币”。有趣的是,在法律上,拜登当局的确可以铸造一个面值万亿美元的纪念币去绕过国会的国债上限。

先讲讲目前的情况。为免单独为国债上限再度提升负责,民主党决定不用“预算协调”(budget reconciliation)的方式独力提升国债上限,而是将暂缓上限(即变相提升)的条文加入到避免10月1日政府陷入停摆的开支法案中,希望施压共和党人配合通过。

可惜,民调显示较多选民认为如果美国进入债务违约,控制白宫和国会两院的民主党应该负责,于是共和党人也就将球交到民主党脚下,拒绝配合通过。

至此,民主党固然可以考虑将提升国债上限加入到“预算协调”的机制中,但难题在于“预算协调”早已用于民主党的3.5万亿社会和气候开支方案之上,如果要将国债上限重新加入程序,首先要在参议院预算委员会得到至少一位共和党参议员配合。这几乎是一个不可能的任务。

于是,各种绕过国债上限的提案就应运而生,几乎全都是骤眼看来让人不禁失笑的选项。例如,有人就建议拜登当局引用美国宪法第十四修正案中“凡经法律认可之美国公债的有效性(validity)……不得被质疑”的条文,宣布国债上限本身违宪,因为上限强迫美国进入债务违约,威胁到国债本身的有效性。不过,这做法很难解释为何过去由国会通过国债上限的惯例一直为人接受。

另外,亦有人建议美国财政部建立一个“特殊用途实体”,然后用这个实体去发行名义上不是、实际上却相当于美国国库债券的债券,去绕过国债上限的限制。

不过,这些另类提案当中,由美国铸币局铸造面值一万亿美元的白金纪念币的做法,看起来最荒谬,实行起来却可能最为有效。

“铸币税”的漏洞

根据一项1997年通过的法律,美国财政部长可发行“任何数量、面值”的白金投资型硬币(platinum bullion coins),而此前一年建立的美国铸币局公共企业基金(PEF)则被法律要求要将其铸币所得的“铸币税”(seigniorage,即货币的面值及发行此货币成本的差价)则须上缴到财政部。

此法的原意是容许财政部透过发行纪念性的硬币去赚取收入,例如2018年启动的“美国创新一美元硬币”(American Innovation dollars)就是一项十数年连续发行纪念不同美国创新项目硬币的计划。由于铸造一美元硬币的成本低于其面值,当中的差价就成为了财政部的铸币税收入。

不过,立法者在立法之时很可能没有想到财政部可以透过铸造极高面值的纪念币,间接夺去联邦储备局创造美元的角色。在其他种类的硬币都有面值限制的背景下,白金纪念币没有面值上限的铸造权就形成了重大漏洞,过去已有共和党议员提出法案修正,却未成事。

当然,拿着一个面值一万亿美元的硬币,大概不能进行任何有意义的交易——例如,即使拜登当局突然想多买一百架F-35战机,其售价也不会超过100亿美元,而F-35的制造商洛歇马丁(Lockheed Martin)也绝对没有9,900亿美元资产去给美国政府作找续。

因此,要花费这一万亿的话,财政部就要将硬币存放到联邦储备局,将之变为财政部通用户口(TGA)的存款。而根据法律分析,联邦储备局并没有法理依据去拒绝此等存款。于是,这面值一万亿的纪念币就可被财政部用作偿还国债利息及其他公共开支,使美国政府能绕过国债上限而正常运作,且避免债务违约。

奇招果真行得通?

这个“万亿纪念币”的奇招,有好几个好处。首先,虽然此举合乎法律条文,却明显不符法律原意,有可能会败于法院判决之下,可是要找到法律权益或利益因之受损而能告上法庭的人物,却并不容易。目前,美国国会在民主党控制之下,明显不会采取此等行动,而因美国没有债务违约而遭受损失的人——例如投资了美国国库债券的信用违约交换(CDS)的人——也可能受制于罗斯福时代的法院判决先例,而不能在法院对“万亿纪念币”所造成的损失提出有效的司法控诉。

其次,发行“万亿纪念币”其实跟联储局量化宽松的差别不大,只是由财政部扮演了联储局的部份角色。在量化宽松的层面,联邦局透过购买政府债卷去创造新的货币,让财政部支持各种政府支出;而在“万亿纪念币”的层面,财政部自行创造新的货币,再将之用以支持各种政府支出。

同时,面对推高通脤的疑虑,由于联储局现拥有总值高达5.3万亿美元以上的美国国库债卷,联储局大可透过卖出债卷、收回相当于“万亿纪念币”价值的美元去调节货币供应。因此,这种绕过国债上限的办法本身似乎也不会导致通胀。

更重要的是,这种“万亿纪念币”的提案其实反映出国债上限本身的荒谬。毕竟,国债上限的提升本身其实是用作支付国会早已批准的联邦政府支出(因此至今并不包括拜登的万亿基建和3.5万亿开支法案),不提升国债上限可算是不批准已批准的政府开支,是一种矛盾的行为。亦是出于这个原因,在近十年国债上限变成了政治战场之前,提升国债上限基本上是国会两党的自动行为,根本不会像今天一样惹来债务违约的潜在危机。

由于,“万亿纪念币”所用作的开支,也只限于国会早已批准的政府支出,因此也不会超出以往习惯性提升国债上限的影响。联邦政府的荷包依然掌控于国会之手。

事实上,“万亿纪念币”的提案早在2013年初的国债上限之争出现过,诺贝尔经济学奖得主克鲁曼(Paul Krugman)也多次撰文支持。不过,此等奇招看起来太过“离经叛道”,没有得到广泛接纳。可是,其“戏假成真”的可能性,当年也迫得财政部公开否认运用此法去绕过提升国债上限的可能。

不过,相较于当年共和党以国债上限作威胁之时尚有关于政府开支政策的谈判条件,此次共和党却是“无条件地反对”提升国债上限,导致民主党几乎完全没有可见的办法避免债务违约的问题。随着10月18日“死期迫近”,如果此情不改,拜登政府真的可能要面临克鲁曼2013年已描述过的选择:铸造万亿纪念币是“愚蠢却良善的”,而容许美国进入债务违约则是“同样的愚蠢,却是恶毒又灾难性的”。两害也许只能取其轻。

「版权声明:本文版权归多维新闻所有,未经授权,不得转载」


X
X
请使用下列任何一种浏览器浏览以达至最佳的用户体验:Google Chrome、Mozilla Firefox、Internet Explorer、Microsoft Edge 或Safari。为避免使用网页时发生问题,请确保你的网页浏览器已更新至最新版本。