挑战欧洲法院 波兰“实然脱欧”可能吗

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10 月12日,波兰政府正式刊布了其宪法法院在7日拒绝欧盟法律优先性的判决,让判决正式生效,与以往在类似争议性的判决上延后数周甚至数月才公布的情况不一样,可见波兰“对抗”布鲁塞尔的决心。对于波兰宪法法院此次判决,法国的欧洲事务部长博纳(Clément Beaune)指责波兰的行为是“背约”,有可能要面对“实然脱欧”的风险。在判决出台后的周日(10日),波兰过百个城镇都有民众上街示威,抗议他们眼中其政府的脱欧倾向。

为什么这次波兰法院的判决有可能导致波兰脱欧?

其实自现时执政“法律与公正”党(PiS)2015年上台后就一直跟欧盟在司法、人权等层面冲突不断,欧盟亦因应《欧洲联盟条约》(TEU)当中有关基本人权的保障,对波兰启动了违规调查,以及最终可导致波兰丧失欧洲理事会投票权的“第7条”程序。然而,由于“第7条”的制裁须欧盟各国全体同意,而波兰又有与之“同病相怜”的匈牙利支持,布鲁塞尔的行动一直成效不彰。

过去数年,PiS当局先后将宪法法院和最高法院的法官任命权以修法形式稳握在手,其后更成立了大体由司法部长管控的纪律委员会去审核各级法官的审案,有权免除法官司法豁免权、将之停职或减薪等,影响法院独立性。其后,波兰法院也多有配合PiS当局保守右翼倾向的迹象:其宪法法院去年大幅收窄波兰女性的堕胎权,本年又将其间接配合政府将波兰的人权申诉专员免职。如此种种,引来欧洲法院的司法监督,多次判定波兰当局破坏司法独立。

判决动摇欧盟根基

今次的判决起自本年3月欧洲法院判定波兰对其最高法院法官任命的新规定可能违反欧盟法律,波兰总理莫拉维茨基(Mateusz Morawiecki)随即向波兰宪法法院申诉。

经过多番延迟,宪法法院最终在7日判定作为欧盟成立基础的《欧洲联盟条约》中,有几条根本性条文违反了波兰宪法;由于法院认定欧洲法律对于波兰宪法没有优先性,且波兰政府不会像此前爱尔兰一般为配合欧盟修改宪法,因此这判决变相拒绝了相关欧盟法律在波兰的执行。

波兰总理莫拉维茨基(Mateusz Morawiecki)7月13日在布鲁塞尔与欧盟委员会主席冯德莱恩(Ursula von der Leyen)会面。(AP)

其中,《欧洲联盟条约》第一条指“各成员国(向欧盟)转让权力以达成共同目标”、第四条指成员国要“忠诚合作”、“互相帮助完成(欧盟条约)引伸的任务”等条文,被判作越权,与波兰宪法不合。

而条约第十九条将“欧盟条约解读和执行”当中的法律实行交诸欧盟各法院之手的条文,则被指可让法院驳倒波兰宪法,因此与波兰宪法不合。

在波兰最高级的法院都有可能受政府影响的前提下,这些判决最终可导致波兰当局对欧盟法律的执行予取予求,因此此判决除了引起德法等国批评之余,布鲁塞尔方面也表明会“用尽一切权力”去保证欧盟法律对于成员国法律和宪法的优先性,以及欧盟各法院的判决在成员国中有约束力。

比英国脱欧更严重?

对于此次判决,有评论认为波兰的行动是比英国脱欧对欧盟更大的威胁。英国脱欧虽然谈判多年才成事,而且至今亦在爱尔兰岛边检问题上多有争执,但英国离开了欧盟后,其作为将不会动摇欧盟体制本身。相较之下,波兰的做法却是留在欧盟“从中破坏”,对欧盟影响更甚。

一方面,这将影响波兰内部人权,以及欧盟成员国之间在牵涉人权的合作。例如波兰的一些地方政府在2019年起就通过设立“排除LGBT意识形态区域”(LGBT-ideology free zone)的倡议,禁止LGBT相关的各种活动;欧盟委员会本年7月就是以上述的《欧洲联盟条约》第四条为据向波兰展开法律行动。如果欧洲法院最终的判定在波兰不得执行,这将对波兰的人权发展造成影响。

同时,成员国之间类似“逃犯引渡”的合作,也有可能因为波兰的司法机构疑失去独立性而被中止,例如爱尔兰法院就曾因波兰司法不独立为由而拒绝将疑犯送回波兰。

在英国,欧盟符号依然是人们抗议保守党政府的工具。(Getty Images)

另一方面,此次判决也将打击波兰与其他欧盟成员国在贸易、商业等各个层面的整合。正如美国各州冲突须由联邦法院解决一般,欧盟成员国之间牵涉到欧盟法律的冲突也须由管辖权遍及全盟的欧盟各法院解决。

目前,波兰与捷克就因两国边境地区的煤矿开采产生冲突,欧洲法院最终判决捷克胜诉,要求波方停止开采活动,但波方却不从;在法院颁布每日50万欧元罚金后,波国司法部更“一毛钱也不会给”。

当然,这场波捷之争只是一场小争执。然而,如果波兰不从欧盟各法院判决,而布鲁塞尔当局又不能有效强迫波兰服从,这将为波兰与其他欧盟成员国之间的贸易、商业往来带来了新的法律风险和法律不确定性。

更进一步而言,如果其他国家都仿傚波兰作为,欧盟各个范畴的整合将走上一条回头路,特别是在欧盟多个国家都渐有质疑欧洲法院权力倾向声音的今天——这包括德国和法国,也包括匈牙利等。

德国总理默克尔即将卸任,为欧盟带来权力真空。可是,其尽量配合各成员国的作风,过去数年可算是波兰、匈牙利等国挑战布鲁塞尔的背景因素之一。(Getty Images)

布鲁塞尔有必要行动

此前,虽然法国曾就其国内数据保存相关法例试图绕过欧洲法院裁决,而德国最高法院也曾在欧洲央行买债计划的问题上质疑过欧洲法院的决定,可是两者基本上都支持欧盟法律在全欧的管辖权,并不像波兰宪法法院般质疑欧盟成立基础的核心条款。因此,波兰此刻为欧盟带来的挑战远远超过法德两国。

对此,欧盟只能在去年通过的复苏基金和对波兰的欧盟预算拨款上行动,希望以“钱”作为劝退波兰当局的筹码。自本年5月以来,欧盟委员会已经延迟了对于波兰高达360亿欧元的复苏基金计划的审批,而去年通过对于影响欧盟预算使用的“法治”条款,也可用作暂缓至2027年为止对波兰高达1,210亿欧元发展援助的发放——有趣的是,虽然波兰质疑欧洲法院的司法管辖权,该国却正联同匈牙利就此“法治”条款向欧洲法院提出申索,以图阻止布鲁塞尔的进一步行动。

目前,由于刚刚经过大选后的德国政局未定,布鲁塞尔在实际行动上执行力有限。然而,如果布鲁塞尔像过去一般对波兰等国剑指欧盟的挑战处处容让,最终受害的很可能是欧盟自身。

当然,此刻波兰支持欧盟成员国身份的民意高达八成,波兰的行动对欧盟的损害绝不会是像英国脱欧一般的大地震。可是,这却可以温水煮蛙的方式进行,逐渐动摇欧盟根基。当波兰等国逐步增加对欧盟规则予取予求的范围,其欧盟成员身份也将愈加流于纸面,其实然脱欧也就愈来愈近,而欧盟的实际存在也将愈发脆弱。

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