拜登民主峰会的“请客”难题

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美国总统拜登2019年竞选时就抛出“民主峰会”的提议,并将“振兴全世界的民主”置于3月颁布的《临时国家安全指南》的核心位置。不过随着时间的推移,此事似乎不及原本预想的声势浩大,今年的峰会仅为线上举行,且目前距离开幕日12月9日仅余一月,具体议程消息仍屈指可数,就连哪些国家获邀也仅有媒体透露的暂定名单。

不过从这份真假不明的名单之中,就足可见华府正面临哈姆雷特式“To be or not to be”的选择困境。如何定义一国为民主国家?邀请谁又冷落谁?这都直接关系到民主峰会的成果与美国的战略布局。

根据美媒Politico透露的名单,美国拟邀请107个国家及地区,其中排除了一些颇具战略重要性、却不符美国民主标准亦或被认定为出现民主倒退的国家,例如新加坡、越南、泰国、匈牙利以及土耳其;不过,该名单同时也涵盖了一些同样民主质量不佳、却或因地缘重要性入选的国家,包括印度、菲律宾、波兰和伊拉克;此外,名单中赫然在目的台湾也不仅让人好奇,拜登政府会否冒着极大外交风险邀请蔡英文与会。

此份名单一出立刻引来热议。有观点认为,既然民主峰会的最终目的是拉拢盟友对抗中国,那么将多个美国传统战略伙伴排除在外或会适得其反。也有人权团体警告,邀请一些拥有糟糕人权记录的国家会影响民主峰会的信誉,路透社就发表了“问题重重的邀请名单为峰会影响力投下阴影”的文章。至于台湾是否与会,就更是一枚政治炸弹。

价值观与实际利益的落差

无论这份名单是否属实,都可反映出美国的选择困境。首先是将“非民主”的拉拢对象或传统伙伴排除在外的艰难决策,这与实际战略布局背道而驰,同时还冒着疏远以上国家的风险。

例如就印太政策而言,美国正在积极拉拢东盟,拜登上月底参与中断三年的美国-东盟峰会,宣布为东盟提供1.02亿美元的资金,旨在升级双边关系。其中,与中国存在南海之争且发展迅速的越南,以及扼住马六甲海峡咽喉的新加坡,都是美国的重点拉拢对象。美国《临时国家安全战略指导方针》在东盟十国中点名以上两国,强调要“加强双边关系”,且美国国防部长奥斯汀(Lloyd Austin)和副总统贺锦丽(Kamala Harris)在今年7月与8月先后访问两国,便可见重视程度。

美国副总统贺锦丽(左)8月访问越南,与越南国家主席阮春福会晤。(美联社)

但与此同时,以美国的视角观之,它们并不符合美式民主标准——越南为共产党专政,属于意识形态上的对立阵营,自是不用多说:新加坡建国以来始终一党执政,并对批判政府的媒体与公民活动多有限制,普遍被西方认为属“威权主义国家”。因此,这两大重点拉拢对象,在“民主峰会”的框架下也只能暂时冷落。这不仅可能让以上国家心生芥蒂(例如新加坡向来拥有体制自信),拜登政府在峰会后继续向这些“非民主国家”示好的举动,也会自动消解该国通过主办“民主峰会”所累积的道德优势。

此外,拜登政府将一些出现“民主倒退”的传统伙伴逐出“民主阵营”,也可能进一步加深双方隔阂。例如目前名单显示,美国未有邀请泰国、匈牙利和土耳其。

其中,泰国曾是冷战期间东南亚重要反共堡垒,与美国外交、经贸和军事关系紧密,但自2014年军事政变以来一直被美国冷落,且其过于庞大的君主权力也在国内引起反抗。匈牙利和土耳其则被政治强人长年把持,出现背离西方价值观、倒向中俄的倾向,因而被视为欧盟和北约阵营中的害群之马。

尽管以上三国近来已与美国渐行渐远,如若拜登政府直接将它们拒之门外,如此排他性举措或会进一步使其倒向对立面,损及拉拢东盟策略之余,也会在欧盟和北约间制造更多不和。

通过民主标准将以上重要国家排除在外,美国只能尴尬地暂时疏远原本主力拉拢的国家,以及进一步孤立有离心倾向的传统盟友、加深传统盟友体系的裂痕。这都违背该国实际利益,也为整场峰会究竟能收获什么打上问号。

扩大邀请圈与达成共识难以兼得

而美国的选择困境不止于此。为了尽可能壮大声势,一些被人权团体质疑民主质量不佳乃至民主倒退的国家,也被白宫列为邀请对象,引发广泛质疑。其中印度、菲律宾、波兰和伊拉克都成为媒体审视的焦点。

根据人权组织“自由之家”(Freedom House)的数据,自主张印度教优先的民粹主义者莫迪上任以来,该国针对穆斯林少数民族的歧视政策增多,对待示威的断网手段也越发频繁,因此印度已从“自由国家”降级为“部分自由国家”,且2021年的自由指数63还低于匈牙利的69。因此选择印度而排斥匈牙利,无疑是因印度属于美国印太战略的核心组织“四方安全对话”(QUAD)的成员,是围堵中国战略中不可缺少的一环,因此战略意义压倒民主质量考虑。

尽管印度自由程度下降,由于其在美国印太战略的重要角色,美国也会将其邀请至民主峰会,图为美国国务卿布林肯3月访问印度。(路透社)

自由指数只有59的菲律宾也是同理,尽管该国存在严重的政治家族垄断权力现象,现任总统杜特尔特(Rodrigo Duterte)更因毒品战争中的大量法外处决而被人权组织频频谴责,但由于该国在南海问题上与中国存在固有争端,也属美国拉拢的主力东盟国家,因此也就受到美国邀请。类似地,自由指数仅为29的伊拉克被邀请进入民主峰会,显然也是美国考虑到该国蓬勃的反伊朗情绪,借此抛出橄榄枝。

由此可见,美国会根据战略重要性在一定程度上放松标准,毕竟如果真按高标准挑选邀请对象,美国的选择就极为有限了。但如若招徕一群与美国的民主认同准则存在温差的国家,此次峰会能的成果想必也就相当有限。

例如据一位波兰政府人士透露,该国官对华府附加的与会条件感到不满。据悉,华府向波兰提出一份建议执行的行动清单,以“证明波兰对自由和民主的承诺”,包括对LGBTQ权利的尊重,而波兰右翼政府的重点政策便是打击这一群体,双方难以在该议题上达成共识。由此类推,印度不会支持宽容的少数民族政策以及保障网络自由开放,菲律宾也没有兴趣限制法外处决。可以想象,此次峰会构建共识之路将有多么艰难。

是否邀请台湾的两难

更棘手的一个选择是,拜登政府是否邀请台湾与会?早在白宫8月公布峰会日期之时,蔡英文就积极表示希望与会,共和党也施压要求拜登政府照做。共和党联邦参议员斯科特(Rick Scott)10月27日还公开致函拜登,吁其迅速公开地邀请台湾与会,展现美国对自由民主的承诺。

老实说,拜登在2019年竞选时抛出“民主峰会”的构想时,可能没有想过台湾这个烫手山芋。但在如今台海局势紧张、美国国内要求“战略清晰”保卫台湾的呼声随之升高之际,如果将台湾拒于“民主峰会”之外,将招致国内巨大的政治压力。不过与此同时,美国不久前才通过放弃引渡孟晚舟等时件稍微缓和了中美关系,并正在筹备年底线上“习拜会”召开,邀请蔡英文势必将导致中美关系跌入谷底,甚或导致“习拜会”告吹,并继续擡升台海局势,这显然也并非拜登所欲。

拜登政府会否邀请蔡英文参加民主峰会成为焦点。(台总统府)

在内政压力和外交危机之间,拜登会如何选择?可能是前者。根据Politico公布的邀请名单,台湾赫然在列。美国国务院10月27日回复台湾中央社询问也透露,台湾已在符合“一中政策”情况下和美洽谈参与事宜。尤其是在民主党近日在地方选举中表现失利的情况下,拜登政府即便担心中美关系恶化,恐怕也不愿承受被共和党口诛笔伐的后果。

综上而言,美国此次民主峰会虽预热甚久,但在邀请名单这第一道关卡上就栽了跟头。价值观与实际利益的背离,声势浩大与难达共识的取舍,以及如何应对台湾这一烫手山芋,都让外界对此次峰会成果难抱太多希望,也体现了以民主为准绳划分阵营的缺陷所在。

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