中美三公报VS美台六保证:拜登政府的台海新玩法

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拜登政府不折不扣落实了中国大陆不承认的《与台湾关系法》与美对台“六项保证”。拜登政府眼中的美中与美台关系,《与台湾关系法》与“六项保证”仍然“坚如磐石”,而中美三个联合公报却被“蚕食”,明显已经“力不从心”。

备受瞩目的中美领导人线上峰会话题广泛,习近平和拜登(Joe Biden)在开场白中都释放出友好信号。但在外界高度关注的台海议题上,双方表述不尽相同,各有坚持。

台海议题在白宫的会议纪要里很简短,美国称依然坚持以《与台湾关系法》、中美三个联合公报与对台“六项保证”为指引的一个中国政策,美方坚决反对片面改变现状或破坏台海和平稳定的行为。在白宫的会议纪要里没有出现“不支持台独”字样,但中国大陆官媒新华社引述拜登讲话称,美国政府致力于奉行长期一贯的一个中国政策,不支持台独。

而习近平的措辞则更为强硬,并带有警告意味。习近平重申一个中国原则和中美三个联合公报是中美关系的政治基础,而台湾问题的真正现状和一个中国的核心内容是:世界上只有一个中国,台湾是中国的一部分,中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府。他警告美国不要搞“以台制华”,称这一趋势十分危险,是玩火自焚。他也警告台湾当局不要搞“倚美谋独”,如果台独势力继续挑衅逼迫,甚至突破红线,大陆将不得不采取断然措施。

在台海议题上,中美双方都分别阐述了各自最基本的原则。中美双方在台湾问题上的共识是:一个中国原则和中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府。在中方看来,这两个共识的法理来源是中美三个联合公报。而美方认为,其外交上的一个中国政策是基于中美三个联合公报和《与台湾关系法》。

但很显然,双方的分歧也很明显。美国暗示中国可能会片面改变台海现状,而中国则指责美国将台湾当做棋子甚至武器来对付中国。在台湾问题上,美国的底线就是不会容忍中国大陆以非和平方式解决台湾问题。而中国大陆可以接受美国低调对台接触,但如果台湾出现修宪宣布成立台湾共和国或实质独立、外国军队大规模驻扎台湾、发展核武器、发生内乱以及和平统一的可能性完全丧失等情况,那就是突破了习近平所说的红线,大陆将不得不动武。

除了底线问题,其实台海议题更多的是模糊地带的问题,包括美国对台军售、美国是否承认中华人民共和国对台湾的主权,以及美国对台湾独立的态度等。

美国对台军售问题是长期困扰中美关系的一个模糊问题。1982年签署的中美“八一七公报”规定,美国向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平,美国承诺将逐渐减少售台武器数量,经过一段时间后最终解决该问题。中国一直认为美国没有切实履行“八一七公报”的承诺。1992年,老布什(George Herbert Walker Bush)政府向台湾出售150架F-16战斗机,引起中方强烈反对。而被认为对华软弱的奥巴马(Barack Obama)总统,任期内也向台湾出售了大约120亿美元的武器准备。

而在中美“八一七公报”签署之前,里根(Ronald Reagan)政府已经向台湾蒋经国政府单方面提供了“六项保证”,承诺不会设定停止对台军售的日期,“八一七公报”的内容也并不表示美国对台军售之前会征询北京的意见。在具体操作上,美国认为减少对台军售的前提是中国大陆能以和平方式解决台湾问题,美对台提供武器的性能与数量完全依据中国大陆对台湾所构成的威胁而定。

在中华人民共和国对台湾的主权问题上,“六项保证”称美国不会正式承认中华人民共和国对台湾的主权,美国也不会逼迫台湾与中国大陆谈判,台湾主权问题应该由中国人自己解决。而在1979年1月发布的中美建交公报中,美国对于中国“只有一个中国,台湾是中国的一部分”的立场,在英文版用了一个模糊性词汇“acknowledge”,中文版译为“承认”,但该词也可译作“认识到”或“认知”的意思。可以看出,在对台军售和台湾主权归属问题上,中美“八一七公报”和中美建交公报从一开始就有着模糊性的表达。

克林顿(Bill Clinton)政府时期曾提出“新三不政策”:美国不支持台湾独立;不支持"两个中国"、或"一中一台"的政策;美国不支持台湾以国家名义加入国际机构。这次“习拜会”上,白宫的会议纪要里没有出现“不支持台独”字样,但即便拜登政府重申该立场也没有超越克林顿政府时期的立场。更何况,不支持并不意味着反对和阻止台湾独立,这其实也是一个模糊地带。

在法律地位上,《与台湾关系法》是美国国内法案,对台“六项保证”和中美三个联合公报皆属于备忘录性质的政府政策声明,其法律地位不如《与台湾关系法》。2016年7月,美国众参两院先后通过决议案,以书面形式重新表述了“六项保证”,并指出“六项保证”与《与台湾关系法》均为美台关系的基石,但该决议案并没有提到中美三个联合公报。尽管这项决议不具备法律效力,但多了美国国会背书的“六项保证”在重要性上已经大大超越中美三个公报。

事实上,从美国对华外交实践来看,“八一七公报”的签署更像是美国联中抗苏的权宜之计,美国并没有打算完全遵守,以目前形势看未来也不打算遵守。近30年来,美国历届政府都在对台军售,规模并未减少、性能也在提高,因此从某种意义上看,中美“八一七公报”实际上已经名存实亡。

1972年中美上海公报和1979年中美建交公报确立了一中原则,而中美建交公报中,美国承认中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府。但这两条中美共识也在逐步变得模糊,以至于“习拜会”上,中方仍然要重点强调。近年来,美国国会通过多项法案,鼓励美台高层官员加强交流,在此推动下,美台高官和议员频频互访。最近,美国国会参众两院和国务院批评中国大陆多年来蓄意误用、误解和误导联合国第2758号决议(1971年10月第26届联合国大会通过,中华人民共和国取代中华民国成为联合国唯一合法代表),称该决议没有涉及台湾主权问题,没有说台湾是中国的一部分,也没有说中国可以在联合国代表台湾。美国国务院和国会甚至表态“支持台湾有意义参与联合国体系”,称这并不涉及台湾的国家定位,也符合美国的一中政策。

而相反,拜登政府却不折不扣落实了中国大陆不承认的《与台湾关系法》与美对台“六项保证”,美国在台湾主权上的模糊政策事实上已经比六项保证走的更远。从本质上说,当年美国只是基于国际政治的现实需要与中国大陆建交,美国与台湾断交后仍保留了事实上的外交关系。在当前中美关系紧张和要为竞争设置防护栏的背景下,拜登政府眼中的美中与美台关系,《与台湾关系法》与“六项保证”仍然“坚如磐石”,而中美三个联合公报却被“蚕食”,明显已经“力不从心”。而这无异于是在刺激中国大陆的底线,影响台海局势和中美关系的稳定。

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