【多维TW】鱼跃两岸 养殖贸易的政治话题

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2005年两岸大规模农渔贸发展以来,台湾重点农渔生产区选举结果仍多是民进党获胜;不过,2018年九合一大选,原本是民进党铁票区的中南部却大逆转,尤其是高雄石斑鱼养殖重地永安、弥陀两区,皆难得由绿转蓝。因为两岸关系不好,使得农渔产品进入大陆一切都要“照规矩来”,带给农渔民诸多困扰,蓝营政治人物将选战主轴放在农渔民的需求,确实获得回响,更代表该区域绝非铁板一块。民进党必须体认到让人民生活无虞,比与中国大陆比拚,更能获得当今民众的支持。

本文转自《多维TW》044期(2019年07月刊)专题《两岸石斑鱼贸易:摆荡在市场与政治之间》。浏览更多文章:【多维CN/TW频道

044期《多维TW》新刊上市

台湾地区到底有多少人从事农林渔牧业?依照依台行政院主计处“人力资源调查”,2018年农牧业就业人口50.5万人、林业0.5万人、渔业5.1万人,计有56.1万人,男性几乎是女性的三倍;但是渔业数据似乎报得太低,依据2017年《台闽地区渔业统计概要》,该年底渔业从业人数为32.6万人,其中养殖渔业近10万人。

可见,保守估计,台湾农、牧、林业就业人口有51万人;渔业就业人口则有32.5万人,合计至少有83.5万人依靠农林渔牧业维生,占台湾总就业人口的7.32%,不可谓低。在台湾选举动辄差距极微的选票结构下,这几十万张选票,也能摇身一变成为不可忽视的“关键少数”。据此,台湾历届政府对于农渔业的需求、产销与辅导,都不敢大意。

台湾致理科技大学国际贸易系副教授张弘远接受《多维TW》专访时表示,台湾农业发展,如路径依赖般“无法脱离前期的农业发展史”,例如自1895年开始,台湾从专项贸易如茶叶、樟脑等,到与日本进行农业工业互补的粮食贸易,注定台湾农业出口的基本样态,影响至战后;同期间,台湾与大陆经贸往来逐渐断绝,两岸之间处于“贸易真空”状态,延续至1980年代冷战后期。

日据时期,茶叶是台湾非常重要的出口产品之一。图为日据初期,台湾北部一处制茶厂里,茶叶经过干燥后,由数名妇女包装茶叶准备出售(图源:ACG)

“策略引入模式”下的产业发展

关于两岸农渔贸开展背后的政治议题,张弘远进一步分析,2000年前后,台湾农业地区政治认同与两岸关系出现抵触,有些人认为从下层建筑经济转变可以改变上层认同,因此创造“策略引入模式”,国民党农会系统团队跑到大陆,一方面想要让自己的商业利益持续产生(借由与大陆农贸)、一方面交换筹码就是引入大陆采购资本,改变会员、农民政治认同乃至于对大陆的敌视。

这种策略是否奏效,仍端看台湾的选举结果。自从2005年两岸开展大规模农渔产品贸易以来,一个相当受瞩目的议题在于,基层农渔民是否会出现“经济投票”的倾向,亦即,因为受惠于两岸贸易而在投票行为上更加支持推出两岸交流政策的政党?有趣的是,10年来历次选举,重点农渔生产区包括台南、嘉义、高雄,结果仍多由咸认两岸关系态度不若国民党开放的民进党获胜。然而,此情此景却在2018年九合一选举发生巨变。

为了解释这种变化,并进一步了解农渔贸易与政治行为的关联,《多维TW》挑选了台湾的石斑鱼产区作为主要的观察对象。活石斑鱼是近年两岸农渔贸金额最大的品项,依据台湾农委会统计的资料,2011年至2014年台湾销往大陆的石斑鱼,金额高达5.12亿美元(下同),占同时期台湾出口至大陆农产品的15.2%;而2015年至2018年,则降为3.12亿,占同时期台湾出口至大陆农产品的8.9%。两个时段相比较,出口总额度则下降了27%之多。

而台湾的石斑鱼产业,系依据幼苗、仔鱼、成鱼的不同生长阶段来分工,以成鱼来看,养殖地点主要集中在高雄永安、弥陀、林园以及屏东县的东港,这些地方紧贴着台湾最西南的海岸,气候与环境都适合养殖怕冷的石斑鱼。

2018年选举石斑鱼养殖区的翻转与原因

妙的是,在这些养殖地区当中,永安、弥陀两地齐在2018年九合一选举由“绿地变蓝天”(国民党候选人得票多于民进党),创下2005年以降共7次选举(县市长以及总统大选)首见;林园、东港相较于前几次选举,也从“深绿”转为“浅绿”,国民党候选人与民进党候选人的差距都相当小,仅仅在千余票上下。

为什么长久以来由绿营获胜的选区,会有这样的变化?是不是由于经济利益驱动政治投票的转变?还是与经济利益无关?2018年选举仅仅是意外吗?基层渔业面临的问题有哪些?

要解答这些疑惑,必须回归到最基层的渔民,而渔民最关心的还是销售跟价钱,因此,《多维TW》访问几位在基层养殖石斑鱼的渔民,藉由他们的在地经验,表述渔民的心声。高雄市永安石斑鱼产销班第八班班长苏国祯表示,两岸之间渔业贸易老早就有来往,早先都是在海上直接以物易物,直到2010年ECFA(海峡两岸经济合作架构协议)签订后才直来直往,台湾政府开放以“活鱼运输船”直送石斑鱼到大陆港口,运到大陆后,在港口的拍卖区、批发市场,完成渔产的销售。

马政府与蔡政府时期的显著差异

但是两岸石斑鱼贸易在2016年之后遭逢很大的转变。苏班长表示,活鱼运输船“3年前(2016年前)有13到15条船,现在4、5条船”,而这些渔船“以前一个礼拜面可以跑三趟,现在最多一趟多一点,周末不让你报关”;高雄永安石斑鱼产销班第十四班叶圣儒班长则提到,马英九时期跟蔡英文时期出口量“差很多”,至于渔船运输从三、四趟减为一趟,他也表示“好像跟税金有关系、被查税查到没缴税”。

从访谈中我们也得知,中国大陆在2016年后,对于台湾石斑鱼输入的检疫、通关、课税愈趋严格。在检疫方面,苏班长提到,近年输出石斑鱼至大陆,常会遭到对方检疫单位以“脑神经”病毒为由刁难,但苏班长与叶班长皆强调,脑神经病毒只有稚鱼阶段感染会死亡,但对于成鱼及食用其实不受影响。

其次是课税。2010年两岸签署ECFA以后,依约第二年开始台湾活鱼出口至大陆关税即降至零,但是中国大陆本身还有对所有当地及外来产品统一课征的“增值税”。2018年4月14日,中国大陆财政部与国家税务总局发布《关于调整增值税税率的通知》,宣布自2018年5月1日起,农产品的增值税税率由11%降为10%,另外农产品增值税的扣除率,也从11%改为10%。尽管中国大陆政府宣布增值税税率下降,但实际上对台湾渔民而言,结果却是上升。

据苏国祯班长表示,以前“一登记就可以入关”,但现在“已经不适用零关税、有18%的税”,他认为,蔡政府上台后没有“九二共识”,大陆因而爱理不理、有机会刁难。根据进一步的查询发现,其实中国大陆税制一直都在,以往(马英九时期),中国大陆对台湾石斑鱼的课税,经常是睁一只眼闭一只眼,整条船的鱼,可能只有部分会被课税,低额课税之下,其实对于生产成本并不会带来太多负担;但是蔡英文上任后,中国大陆对于增值税就是据实执行、“照算”,造成基层渔民感受颇深。叶班长分析,“一条鱼船运到大陆,基本工资是20万块(新台币,下同,1元新台币约合0.03美元),一条渔船差不多是4万斤,等于1斤要5元,如果加税金,1斤可能要10元,如果税金只加1块而已就差很多”,但是税金也不是可以轻易减免,因为“(大陆)当地渔民也会抗议”。

石斑鱼原是高单价的野生鱼种,养殖石斑鱼使得渔民有移动的利润,是两岸农渔贸易中相当重要的产品(图源:VCG)

除了检疫、通关、课税之外,还有“养殖场登录”,这是为了符合2012年中国大陆公布的“进口食品境外生产企业注册管理规定”,但直到2019年4月26日台湾渔业署更新的“输大陆地区石斑鱼养殖场合格登录名单”名单,台湾仅有634座养殖场登录,占全台1,200座石斑鱼养殖场的50%而已。中国大陆曾致函台湾官方,要求在2017年1月1日以前完成注册管理,但是显然成效不彰,只能寄托于“海峡两岸农产品检疫检验合作协议”工作会商会议协商出缓冲期,但2016年《“海峡两岸农产品检疫检验合作协议”执行成效》仅以“获公告登录之加工厂及渔船,其水产品输陆贸易顺畅”寥寥数语带过,并未提到“缓冲期”的下文。

台湾大学农经系教授雷立芬表示,两岸农贸一定会受到政治影响,要撇除政治因素而稳定很困难,“大陆给我们绿色信道,我们产品可以很快进到大陆东北、西北,那是经过大陆官方同意,比如走小三通免检等,但虽然是中央同意,但在地方执行时,又有地方的权限,也是因为这些东西官方说了算,所以气氛好的时候甚么都很方便,气氛不好的甚么都会卡关”,虽然中国大陆官方会宣称对台友善,但地方有其执行自由度,中共中央也奈何不了,她认为,两岸农贸要好,“要看双方政府关系”。

基本供需调解的改进方法:兴建加工厂

除了通关检疫的障碍外,两岸石斑鱼贸易也离不开基本的供需问题。就生产面而言,大陆东南沿海(福建、海南等省分)近年来养殖石斑鱼规模成长迅速,主要饲养品种“龙虎斑”长成仅需不到1年,价格还比传统“青斑”要高,台湾的渔产相对就“被排挤”。但是苏班长认为,“大陆没办法养大型的鱼(如龙胆石斑),也没办法养长时间的鱼”,再加上大陆寒害、鱼病较多,所以其实在产品提供的部分,台湾还是有一些优势。但高价的石斑鱼、甚至龙胆石斑的销售,在中国大陆禁奢令以及经济增长减缓、消费减少的经济形态下,也仍然面临巨大考验。

台湾石斑鱼养殖业具有非常精细的分工,各阶段由不同渔民专业饲养,图为渔民展示石斑鱼幼苗(图源:中央社)

如果要提升台湾石斑鱼产品的层次,例如养殖单价更高的金钱斑、老鼠斑,会不会是做好产品差异性的解方?叶班长表示,这不是好方法,因为“金钱斑要养三年”、“老鼠斑生长太慢”,养殖不赚钱、育成率也不好,对渔民来说,“风险太高”。

《多维TW》也访问了高雄市弥陀区渔会推广组林主任,探究渔会如何看待近年两岸经贸的变化。林主任表示,以往台湾生产的石斑鱼主要都是调节大陆冬季需求,但如果遇到暖冬,则大陆的供给也比较足够。现在渔会主要的协助,就是建立加工厂,渔产如果遇到过剩,则可以先加工冷冻、延长保存期限与推广销售通路,目前永安区渔会加工厂即将兴建完成,未来可望发挥调节供需的作用。

结语:台湾政府应发挥更多作用

对于两岸农渔贸的整体发展,张弘远认为,农贸的本质并不是问题,而是“政治补贴的方向和策略出现错误”。观诸近年台湾石斑鱼产业的发展,两岸石斑鱼供需确实今非昔比,而台湾石斑鱼养殖从业人员也依据供需情况进行调整,包含由渔会兴建加工厂以及改变主力渔种,试图在市场供需中站稳脚跟;但因外在政治环境并不良善,“照规矩来”的贸易程序,让渔民获利大降。

目前台湾执政的民进党政府必须体认到,让人民生活无虞,比起与中国大陆比拚,更能获得民众的支持。而台湾养殖渔民也正在产品生产面,打造出更独特的品牌优势,唯有朝向“精品”提升台湾石斑鱼的质量、与大陆渔民养殖的产品做出区隔,才是比较可持续的因应方式,在这个过程中,相关政府部门更应该响应渔民的期待,发挥协助整合、营销的作用,而不仅是推出些许补贴政策,如此才会使基层生活更加改善。

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