“财政赤字”不能止于毒药观该改进的是政府效能与开源

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近日台湾财政部公布了各地方政府的“财政成绩单”,统计显示截至2019年6月,以韩国瑜执政的高雄市政府负债最高,合计共负债新台币2,463亿元(1元新台币约合0.03美元),平均每位市民的债务为新台币9万元,因此被媒体冠上了“负债王”的称号,也被讥讽高雄“还没发大财”却先负债。

一般来说,财政赤字或负债,经常被视为是施政表现差劲的指标,往往只能被负面解读,成为政敌炮轰的标靶。对此,韩国瑜恐怕只能概括承受、虚心检讨,毕竟“让高雄发大财”解决高雄“又老又穷”的问题,是韩国瑜2018年在竞选高雄市长时主打的政见,而批评高雄市府债筑高台更是他竞选期间,检讨前朝陈菊施政不力的重点项目。

然而,人们对于财政负债或赤字的检讨,或许应该先屏除它必然就是负面的偏见,而应探究为什么政府需要举债?又是什么原因造成财政赤字?

如何让高雄人民和市府脱贫,需要韩国瑜在让“高雄发大财”的同时,也能适当检讨开支,并改以“量出为入”的思维,设法扩大税收来源。(杨腾凯/多维新闻)

因为如果政府在看待财政收支时,仅单纯以“财政平衡”或“财政纪律”为施政准绳,对于促进公共福祉未必是好事。例如台湾社会学者吴挺锋(现任基隆市社会处长)在历史性的分析台湾战后自1950年代到1980年代间的财政平衡经验后,就指出过去虽然政府长期维持着财政平衡,但现实却是以压缩社会性消费支出,牺牲建立完善的社会福利体系为代价。

但是,回过头来,民众对于政府举债的反感,绝非空穴来风。毕竟在“羊毛出在羊身上”的思维下,民众担忧的不外乎是未来会“债留子孙”,而在当下更多的感受是来自于对政府预算编列和执行效能的不信任。

这种不信任与当前的政治生态往往充斥金权挂勾和派系酬庸脱不了关系。民众实在是看多了各种借“公共”之名,实为利益分赃的“蚊子馆”或品质堪虑的公共工程,以及在官僚作风下,若干公共服务效能低落的问题。

此外,在选举期间,地方民代为讨好基层选民,常在不思财源及缺乏制度性规划下就“便宜行事”,以发放现金补贴的方式来兑现其“民生支票”,最为常见的选举支票就是加码提出生育或老人津贴,透过施小惠的方式来让民众对施政“有感”。

不过,从社会发展的角度来审视政府财政问题,政府举债或财政出现赤字的出现未必是个问题,而真正的问题在于财政支出是否投入有益于公众福祉的项目或投资,以及在利用上是否具效能。

经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)甚至强调,政府在思索如何强化经济时,决不能屈服在赤字缩减的各种紧缩言论下,并表示“把一国政府的预算视为家庭预算,认为每个家庭都必须量入为出”是个迷思,因为一个家庭支出多于收入,无法改变整体经济,但政府却可以,且历史也证明了政府提高支出是相当能够有效刺激经济,例如1930年代正是因为政府增加支出,才将美国拉出经济大萧条的泥沼。

换言之,当财政无法平衡而发生赤字,或需要举债时,任何有为的政治人物应避免为了平衡收支,而轻易落入“撙节”陷阱中,因为它的后果往往是牺牲掉原本已经相当有限的社会保障服务,并减少政府创造就业的机会,反而更加恶化经济发展。

检视台湾地方政府的财政之所以总会面临入不敷出而需要举债,原因不只是中央政府的税收大饼不够分配,也跟地方政府无法积极的开源有关。

政府要有钱,除了靠拍卖公有资产这般“杀鸡取卵”的方法,别无他途的就只有靠增加税收。只不过,台湾税收占GDP的比重(租税负担率)偏低,地方政府又长年依赖中央财政,同时在考量选票和民意压力下,几乎不敢在自治范围内,随意调整不动产(土地、房屋)相关的税收,以致难以脱贫。

举例来说,截至2019年6月为止,在财政成绩上被媒体誉为“赚钱王”和“自强王”的台南市政府,其财政表现相对优异的原因,就得归功于自2016年7月起,时任市长的赖清德在考量税入不足,以及为减少游资投资房地产下,而调涨了房屋税的税基。不过,该增税政策在2019年新科市长黄伟哲上任后已确定全面调降,也等于宣告台南市政府势必将摘下这些王冠。

2018年台湾立法院预算评估中心针对地方政府财政的评估报告就指出,地方政府所公告的地价,平均仅占市价的二成,偏离市价差距甚大,不但限缩了“地价税”的收入,也削弱了地方政府的财政能力;从这样的数字以及台南市的例子可清楚看到,台湾地方政府若想“开源”,明显在房屋税税率有精进空间。此外,全台湾只有四个县市(台北市、宜兰县、新竹县及连江县)针对“非自住”的房屋持有数量订定差别的税率,其余县市都是采最低税率。这些情形多少都反映了地方政府在开源面上的消极表现。

事实上,假如中央和地方政府能共同推动房地产税制的改革,按照台湾内政部次长花敬群估计,若能让房地产持有的实质税率从千分之一,效法美国调整为百分之一,则地方政府每年将可增加超过新台币1000亿元的税收,许多财政问题就可迎刃而解。

总体而言,台湾社会要如何走出财政赤字必然为恶的迷思,并直面举债或财政赤字背后的真实问题,包括税收不足,以及政府执政效能难以取信于民,这不只有赖于有为的政治人物能承担改革责任,其实更需要所有社会成员,从富人到普罗大众能凝聚一个新的社会价值,共同为一个更公平、更文明的社会尽责。

其实,如果不考量民生和公共福祉的需求,政府要做到不举债的财政平衡是相对容易的。但,随着社会的进步和经济的发展,人们对于公共服务的需求也会随之增长,不论是完善的基础建设、可信赖的儿童托管或老人照顾服务、一流的教育和医疗服务等,这些社会文明都是有帐单的,它需要在公平原则下,由所有社会成员共同承担。

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