是共识又不是共识:台湾的修宪困境

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当地时间2月1日,台湾第十届立法委员就职,同日选出民进党籍立委游锡堃为新任院长,他在演说时表示要透过立法权,研议下修参政年龄;民进党团总召柯建铭则称,修宪必须由台湾总统就职后主导。看似不同声音的背后,实已掀起台湾最新一波的修宪浪潮。

台湾新任立法院长游锡堃(左三)抛出用运立法权修宪议题后,各党派也都有所回应,虽在下修投票年龄一事有高度共识,但整体成案还是有极高难度。(洪嘉徽/多维新闻)

游锡堃与柯建铭身为民进党在立法院的两大领袖,姑且不论两人的意见相左是否有权力运作的考虑,光是现在抛出来的下修投票年龄这种单一议题,就不太可能成功动员台湾总选举人的一半(约960万票)投票通过。更进一步地说,将《中华民国宪法》投票年龄由20岁下修至18岁,虽然已是各党共识,但各党却有更多没有共识之处,对于修宪,可谓是共识又不是共识。

台湾各党派对于修宪的立场,分为两个层面,第一个是想不想修、第二个则是怎么修。第一个层面已是各党共识,具有立法院席次的政党无一不想修宪;但第二个层面则混杂了各种国族认同与权力制衡的工程想象,要凝聚四分之三席次(85席)立委的支持,已经宛若登天,何况是通过960万选民的考验。

首先来看民进党,民进党将在2020年8月,首度彻底掌握台湾总统与五院宪政机关的过半或全部,这是历史的新时刻,也因为这个历史新时刻的到来,民进党对于长久主张的废除考试院、监察院,态度开始暧昧。而早在2017年蔡英文即提出的三大修宪方向,包含“18岁公民权”、“人权条款”、“票票不等值”,试图建立“权责更相符,分工更清楚,各级政府更有效率的政府体制”。2017年有41位民进党立委联署提案,要建立总统制(总统兼任最高行政首长),并删除《增修条文》前言“国家统一前”,惟该次提案并未推进。2020年大选前,蔡英文办公室发言人林静仪接受德国之专访,除表明支持统一恐构成“叛国”,更提出多项统独意识形态层面的修宪话题。

民进党团总召柯建铭称,上一届立法院会没有处理修宪提案,是因为蔡英文上台后,改革工程浩大,包括年金改革、转型正义、不当党产等,这届要推动修宪的话,必须取得朝野高度共识。(洪嘉徽/多维新闻)

而国民党方面,除了也赞同下修投票年龄外,更在近年来持续主张内阁制(恢复立法院的阁揆同意权)和增加比例代表席次,以期建立一个行政院对立法院完全负责、不受总统干扰的权力制衡关系;但是国民党内也不是全然没有杂音,像马英九就曾抛出跟民进党一样的总统制倡议。而对国民党来说,更困难的是台湾与大陆的宪政定位问题,2020年败选后,国民党内青壮派跳出来推动党务改革,可是在国族论述上,却采纳民进党式的说法,甚至充满“两岸两国两制”的论调,这使得该党内部认同裂痕逐渐加大,目前正在进行的党主席选举,也未见路线与论述上的整合,未来受民进党牵引或许仍是大概率事件。

小党方面,最大的台湾民众党,则非常关注政党票占比过低、小党生存不易的问题,希望能够增加比例代表席次,但是该党主席柯文哲也在2019年10月说过,现阶段修宪“几乎不可能”,毕竟各方主张有高度的分歧。此次民众党也支持投票年龄下修至18岁,或可表示该党对修宪的态度转趋积极。

民众党主席柯文哲曾表示,修宪几乎不可能,但立法院开议后,民众党团赞同下修投票年龄的修宪方向,未来值得持续关注该党态度与立场。(台北市政府提供)

时代力量则抛出国会听证权、国会调查权等议题,惟这些权限其实在台湾的五权宪法体制中,乃至交由监察院行使,因为当初设计者孙中山预见西方国家立法权太过肥大的弊病,而将西方国会的调查权独立出来、纳入中国传统监察权。民进党即将在夏天任命29位新任监委,俨然已是五权宪法的既得利益者,时代力量要求的听证与调查权将会冲击全面执政的民进党,背后也逃不开政党利益的碰撞,成功机率不高。

仅有1席的台湾基进,则更为激进地主张要“制宪”。台湾基进立委陈柏惟曾声称,《宪法》“制定的时候没有任何台湾人在里面,制定宪法时也不在台湾,更没有当时所有中国的人一起讨论,这宪法一开始设立就不是为了台湾,硬套在我们身上,到现在就像不合身的衣服改了又改”,虽然他所说与史实不符,其实台湾有12人参与1946年制宪,但是他的想法确实也有近45万票的支持基础,而他也支持总统制。

对于新一届立法院的修宪工程,简单来说,“修宪”几乎是各党的共识,“怎么修”却又只有极少交集,同时通过门坎又极高,如何从没有共识中寻找共识、达成修宪的进展,需要细腻的政治操作与智慧,若是使用外科手术式方法分裂国民党团,虽能拿到85席立委支持提案,最终也会难以通过选民检验,诚如柯建铭所说,唯有至少两大党团结达成共识,才有可能真正成功修宪。这当中尤其要聚焦在各党有交集的面向,并抛弃统独意识形态的相关提案,毕竟一旦涉及统独对立,就不可能得到960万人支持、舒缓台湾的宪政困境。修宪主导者必然是民进党,操作上则不可不慎。

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